监督检查城市总体规划的行动依据是《城市规划强制性内容暂行规定》和《城市规划编制办法》确定的强制性内容。总体规划必须严格把控在城市发展过程中容易受到市场开发损害的、以公共利益相关的内容。此外，法定性内容还包括空间、指标、实施主体，以及下级政府必须执行的原则性、战略性内容。

    城市总体规划中政策性内容是公共政策的核心载体部分，规划成果传达的是政策理念，关键是体现实施的可行性和公众参与性。我国城市总体规划文本目前一般采用条文 (Ordinance) 的表达方式，但笔者认为城市总体规划政策性内容不宜采用条文，应呈现良好的“公众界面”，文本中归属政策性内容的部分需要向“政策性文件”方式转变，以政策陈述为主，规划图纸和表格则作为技术性的内容进行辅助说明。

    威廉·H·怀特在《The Social Life of Small Urban Spaces》中提到：“纽约这座城市正在拥有更多的公共空间，价值数百万的商业建筑面积正在拱手送给业主，作为回报，纽约市有权要求这些广场更好些”。企业作为城市建设发展的核心参与主体之一，拥有比政府更高的活力和效率，但市场容易忽视对城市发展涉及到的公共利益的维护，此时政府则需要进行一定的引导和规范。除了法定性、政策性内容的其他内容均归属为引导性内容，可以通过建设项目和资金筹措等方式完成。

    从公共政策研究的话语理论看，公众对城市总体规划政策信息的话语反馈在一定程度上能作为验证总体规划内容改革是否可行的依据。

    本文主要采用网络问卷的形式采集公众的话语信息，同时考虑到法定性内容归属《城市规划编制办法》明确规定的强制性内容，因此问卷只针对政策性内容和引导性内容，获取公众关于城市的认知。

    《广州市城市总体规划 (2011—2020年 )》( 以下简称《广州总规 2011》) 是广州编制的第四版城市总体规划，文本包含“总则—城市发展战略—市域城镇体系规划—中心城区规划—规划实施—附则—附表”7 部分内容，全文接近 45 000字的篇幅，鉴于文本篇幅过大，笔者对文本内容进行筛选和简化，以便于分析。问卷的问题设计根据“政策性内容—引导性内容”进行划分 ( 图 1)：选取与公众日常生活联系相对密切的城市功能、空间发展、人口、交通、土地及环境等规划内容作为“政策性内容”；由于目前我国城市总体规划尚未涉及“引导性内容”，故选取未来可作为市场组织和调节的围绕公共空间营造的城市风貌规划内容作为“引导性内容”。

    项目组共发放问卷 178 份，回收问卷 178 份，有效问卷 178 份，有效回收率是 100%( 因为是网络问卷，此次的回收率不足以说明调研方法的最优特征 )。对有效回收问卷进行甄别，单份问卷的必答题目全部完成，选答题完成有 24 份，回答率为 13.5%。

    此次问卷设置的目的是从政策信息受众的角度来检验城市总体规划中划分出政策性内容和引导性内容的可行性，从问卷收集的信息反馈中获取公众关于城市总体规划政策的话语，而问卷本身则带有研究者的话语引导意图。从话语的角度看，无论是探讨问卷的问题、问题提供的备选答案、问卷的整体逻辑关系，受访者已经在回答问题过程中不自觉地陷于研究者的研究意图之中，甚至受访者可能会自主地将自己想象成研究者需要的那种人，而选择研究者期待的答案。

    研究者没有办法控制话语导向，问卷本身就是话语生成的载体，问卷对于受访者具有语言的引导性作用，这也反映出城市总体规划文本的话语生产作用不可忽视。