【规划管理】跨界地区的空间治理诉求及协调路径

边界相邻的城镇，部分自发形成周边商贸、公共服务中心，居民就医就学往来频繁，但设施共建共享的矛盾依然突出。例如，微山湖湖西地区为沛县和微山县西部乡镇交界 ( 图 2)，由于微山湖的阻隔，微山县的湖西乡镇难以纳入城市基础设施网络，依托沛县进行跨省设施统筹是最为经济、节约的方式，但相关付费协调机制尚未建立。此外，产业和旅游协调方面，苏皖产业合作主要以企业自发转移为主，还处于初期引资阶段，缺乏长效保障机制；汉文化旅游景区营销题材雷同，旅游资源联动开发不足。

不同行政主体的发展诉求差异会带来空间协调的矛盾，这是由地区发展阶段、发展导向和发展水平决定的。当地区间发展差距较小时，会形成相对扁平化的区域格局，协调诉求就相对较弱，更多处于横向竞争关系，体现在产业竞争、重要交通设施争夺和周边腹地争夺等，以各自独立发展为主。因为发展阶段相近，区域发展存在一些共性目标，则会在非竞争性领域开展合作，如鲁南地区发展水平虽然弱于徐州，但差距并不是太大，跨界交通设施、产业共建、公共服务协调明显没有皖北城市积极，但在边界区域环境合作机制方面积极探索，建立了苏鲁边界环境保护联席会议制度，联合打击苏鲁边界区域环境违法行为。

当地区发展差距越大时，协调诉求越强烈。发展薄弱地区希望能够加强与先发地区核心城市的交通衔接，接受产业转移，分享优质的公共服务和技术资源；核心城市希望进一步扩大自身区域影响力，强化高端服务业，利用周边地区的空间、人力资源，降低自身发展成本，因此在交通、公共服务和产业协调方面更容易达成共识。但由于发展阶段不同，发展薄弱地区会以经济增长为首要目标，生态环境立足于底线保护，而先发地区步入高质量发展阶段，对区域生态资源管控更为严格，优质山水资源利用途径更为多元化，两者在生态环境保护方面的协调矛盾就较为突出。例如，徐州市已划定了多个开山采石禁采区，但交界山体所在的灵璧县、萧县存在大量开山采石项目，一方面是高利润驱使的企业行为，另一方面是政府监管难。再如流经苏皖的黄河故道沿线，徐州推进综合整治，建设城市公园和市域滨水廊道，而萧县、砀山县段处于自然状态，当地尚未关注区域河道的整治和利用。

跨界地区的各类协调矛盾根源在于行政边界与经济边界、文化边界、生态边界不匹配，同类型空间对应不同层级的行政主体，在自上而下的垂直管理体系下，行政主体的横向合作较为困难，难免存在利益冲突和事权博弈，跨地区协调与要素流动受到体制机制的约束。不同层级行政主体的管理事权不一，地方在一些空间资源的协调上无话语权，需要上级行政主体协调，更加大了跨界协调难度。苏鲁皖边界地区直接协调主体涉及 3 省、4 市、12 县 ( 市 )，需要协调省级、市级、县 ( 市 ) 级 3 个层面的事宜。当前的城际协作主要在市县层面推进，尚不能有效解决需要省级层面协调的问题，如环微山湖地区由于历史原因导致省界不清，行政边界划定原则上将微山湖湖田全部划归山东省，湖水所到之处即为山东省，但由于湖水丰枯变化，边界也不断变化，带来边界地区争端；区域高速公路、高速铁路的线位选择，市县诉求往往基于自身发展的需要，与省级区域交通网络布局存在矛盾，需要省级层面协商。此外，微山湖、沂河等跨界湖泊、河流的保护管理还涉及淮河水利委员会、沂沭泗水利管理局等。跨省边界地区医疗、教育设施共享，需要解决医保互认、异地结算和学籍互认等机制问题。

在国家治理现代化的要求下，跨界地区协调应由传统注重空间资源分配转向空间治理。“治理”的概念源于西方公共管理领域，强调管理主体由单一化向多元化的转变，倡导市场、社会等多种非政府组织的共同参与和联合管理[5]。空间治理是对空间资源的使用和收益进行分配与协调的政治过程 [6]。各类跨界空间资源的统筹应以各类实施主体的谈判协商为基础，制定达成共识的空间利用和保护规则，解决利益多元、诉求多样带来的诸多空间矛盾，更好地促进区域要素的开放流动。空间治理的关键是搭建一个横向平等的对话平台，推动过程性的谈判协商和规划交易，并建构跨界地区各责任主体之间行动性的利益和事权协调机制。