政府的成立，并于1993 年从州政府获得了对都市区范围 24个地方政府实施空间治理的权限。

    我国空间管治的主体失序表现在两个方面，其一是“多头管理”带来的横向失序，即城市中多个部门参与边界管理，如城市总体规划中的“三区四线”，土地利用总体规划的“三界四区”等，这些界限不仅概念近似，还往往相互存在矛盾。其二是“逐级管理”带来的纵向失序。原住建系统与国土系统主导的空间规划，都是自上而下的“逐级管理”关系。城乡规划的纵向失序，突出地表现为城市发展规模的“逐级放大”现象(如“下级”城市总体规划人口规模相加大于“上级”城市总体规划人口规模 )，国土规划的纵向失序，则典型地表现为自上而下刚性管制下，基本农田却“上山下水”的荒谬现象。

    随着自然资源部的设立，困扰已久的“横向失序”问题的解决有了很好的条件，但“纵向失序”问题的解决还需进一步研究。根据目前的一些讨论与研究，我国空间规划体系初步建构为“五级三类”，纵向上形成“国家—省—( 地级 ) 市—县—乡镇”五级总体规划。笔者认为，在这一体系下，国家层面规划主治全国宏观空间布局，省级层面规划可视为国家意志在地方的延伸，以上两者均为国家层面的空间规划。后三者则为纵向关系中较多带有地方色彩的空间规划，其中乡镇级别的规划主要为实施型规划，对地方空间治理具有较大影响的是 ( 地级 ) 市—县两级规划。但从实践中看，地级市政府 ( 本文特指现有“市领导县”体制下的地级市，不指辖区的地级市 ) 在这一体系中地位略显尴尬：其一，关于地级市在《宪法》上的合理性的讨论一直在进行，《宪法》中有“较大的市”，而无“地级市”。依《宪法》而论，我国政府层级分为四级而非五级。其二，尽管地级市政府与县级政府是上下级关系，但严格意义上“市领导县”类型的地级市政府的管辖对象是一个个空间相对独立的城镇，地级市政府更类似于一个区域政府而非城市政府，其空间治理的对象是区域而非城市，地级市政府往往更关注这个区域的核心城市 ( 市政府所在地城市 ) 的空间问题，对辖县的空间治理问题不甚了解也不甚关注。其三，在我国目前城乡规划用地许可制度中，县级政府具有完整的用地许可事权 (“一书三证”事权 )，在具体开发行为中，地级市政府对所辖县级政府缺乏有效的空间干预手段，只能是“技术指导”关系，这种关系从事权上不足以对县级政府的具体土地使用行为进行有效的控制。故本文建议建立以“省级政府—县级政府”为主体的城市开发边界治理体系，弱化甚至取消“市领导县”体制下的地级市对其所辖县的空间治理权。城市开发边界的制度设计，应该以这一主体关系为出发点。

    现有的城市边界划定方法一般先根据城市人口增长潜力与资源承载力确定边界规模，再根据国土开发适应性评价、生态敏感性评价等方法确定具体空间，最后协调“两规”，尽量将法定规划中已经确定的城镇开发用地纳入城市开发边界。但现有的方法仍存在以下缺陷：一是开发边界规模缺乏科学的制定标准，如有的省份规定城市开发边界规模是城市总体规划法定规模的 1.5 倍，而有的省份则规定是 1.25 倍，省内城市基本采取“一刀切”标准。二是空间分析难以转变为精细化的土地选择。城市开发边界划定的具体技术并不支持精细化的空间选择。例如，在平原地区两块相邻的土地中，很难具体地说明此地更适宜于农业生产而彼地更适宜于城镇建设，这带来了很多边界划定中的模糊地带。三是城市开发边界在“两规协调”过程中很难去除法定的“两规”已经确定为建设用地的区域，无奈之下，很多城市开发边界划定只能采取能够包容两者建设用地的“最大公约数法”。尽管“最大公约数法”能够暂时缓和城市开发边界划定与“两规”的现行矛盾，但这样的开发边界范围一般既大于“两规”，又远大于现状建设用地，违背了开发边界控制城市蔓延的初衷。

    笔者认为，现有城市开发边界制定中存在的问题在于仅仅依赖技术方法而缺乏制度化的路径，主要表现在缺乏确定空间规模的路径。基于城市开发边界空间模型，城市开发边界规模的关键在于其与城镇建设用地规模的关系 ( 简称为“不确定性关系”)。不同发展水平的城市，这一关系大不相同，至少可以从城镇化水平、城市规模及制约城市发展的条件 3个角度出发。城镇化水平愈高，城市规模扩张趋势愈缓，城市发展的不确定性越小，城市开发边界规模和城镇建设用地规模越