（三）理念转变

    综观国土空间发展政策调整和机制改革方案，可以看出国家在空间管控理念上的变化，主要体现在以下3个方面：

(1)空间管控关注重点从城市、城乡到全域空间转变。化解城乡二元矛盾一直是国家战略重点，随着新型城镇化的提出，一系列关注小城镇及农村发展的举措不断出现，如美丽乡村、田园综合体和特色小镇等。直至空间规划概念形成，“多规融合”成为目标，管控范围也扩展到全域一体化统筹管理。虽然之前各部门分头管理也涉及全域，但一体化的统一管理是现阶段管控理念的根本转变。

(2)空间发展主导思想从发展建设向资源保护转变。我国快速城镇化进程下的空间发展，一直以开发建设为重点，以生态和资源换取经济利益，而目前关注生态文明和资源保护已经成为共识。自然资源部的成立、空间规划体系的建立，就是要将空间作为一种资源，全面保护，持续发展。

(3)空间管控机构从条块分割到统筹管理。将涉及空间管控的部门进行改革，统一纳入自然资源部，是规划体制改革的核心和基础。只有改变原有各部门的本位主义思想，避免条块分割，才能切合实际，高效管理。

二 机构改革背景下空间规划的目的和主要内容

（一）空间规划的目的

    空间规划的提出虽然在时间上比机构改革早，但自然资源部门(部、厅、局)的职能与空间规划体系一定是相互对应的。陆昊部长在视察空间规划试点时就曾说过“空间规划既不是总体规划也不是土地规划”。空间规划是适应新体制、新机构的新规划，它的规划内容、控制原则必须适应自然资源部门的管理需求，并与原规划体制内的规划类型有效衔接。

1.适应部门职能

    自然资源部整合了原发改、国土、住建等多个部门的职能，并从自然资源角度设立管控空间规划的局、司，其管理职能进一步明确，“多规”管理相互融合统一。作为与机构改革相对应的规划类型，空间规划首先要满足机构改革后的部门职能需求，规划内容与管理内容需高度一致，为空间资源管控范围、内容及深度提供公共政策支撑。

2. 实现层级对接

    自然资源部成立后，省、市相应厅、局机构改革将逐步开展。划分各级政府事权，实现不同层级管理部门与空间规划分层对接，优化规划的审批管理流程，提升国土空间治理能力和治理效率，是空间规划的主要职能之一。

3.做好规划统筹

    机构改革整合的空间规划职能以宏观层面为主，并未剥夺原有相关部门所有的规划职能，如住建部、厅及规划局城市设计、名城保护、控制性详细规划及与其对应的规划审批职能。这就要求空间规划不能自说自话，一竿子管到底，要实现规划统筹，相互衔接。

4.建设政策体系

    空间规划要适应自然资源部“对自然资源开发利用和保护进行监管”的职能，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，保护与合理利用土地资源。优化主体功能区定位，合理确定国土空间开发与保护格局。因此，作为公共政策的空间规划的最终目标是要建立全国统一的空间规划体系，完成空间规划体制改革任务。

（二）空间规划的主要内容

    目前，国内已经有许多学者进行了空间规划内容的研究工作，比如从纵向上划分空间规划的层次，提出空间规划体系应包括国家空间规划、省级空间规划和市县空间规划 3 个层次，其中国家空间规划主要是相关部门的政策体系的落实，省级空间规划主要是省级相关政策的落实，市县空间规划主要是市县专项规划的落实，从而形成上下关联的三级空间规划结构。

    从相关研究和宁夏等地的试点工作看，进行省市层面的空间规划，首先要进行资料收集分析处理和基础性评价，在此基础上进行“三区三线”的划定，协调土地利用总体规划与城市规划，统筹城乡空间，突出生态保护底线思维，形成空间规划底图。其次，在前期研究和空间规划底图的基础上编制发展战略及各类专项规划，并叠入各类空间性规划要素，形成一张蓝图。最后，将基础资料和规划信息整合，建立空间规划信息平台(图1)。

    从