基础设施规划等分属于其他专业部门管理范畴，这些专业要素与国土空间还有着千丝万缕的联系。国土空间规划体系还需要加强与这些专业部门相互对接、协调。

（三）突出规划体系与空间规划体系的重构

    党的“十九大”报告提出“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制”。在中央全面深化改革委员会第四次会议上，习近平总书记明确提出要“科学编制并有效实施国家发展规划，要更好发挥国家发展规划的战略导向作用”。2015 年《生态文明体制改革总体方案》明确要求“建立以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，编制空间规划成为各级政府进行空间治理和土地利用用途管制的核心手段，以及调控和引导资源配置、集约利用的空间政策工具。

    从中央文件和习近平总书记的系列讲话来看，笔者认为，未来在国家层面将会形成以发展规划和国土空间规划为主体的并行互补的规划体系，并成为国家治理体系的重要组成部分。当然，还可能出现开发建设规划等其他规划类型。发展规划主要以国民经济和社会发展战略为目标，包括国家、省域和地方层面，国家发展规划重点在于落实新发展理念、发挥战略导向作用，加强政府宏观调控职能，促进区域协调发展，引导公共资源配置和规范市场行为等。而地方层面发展规划主要在于落实国家发展规划的理念和要求，引导本地区经济社会发展和资源配置等。

    国土空间规划是根据一定时期国家社会经济发展战略，以主体功能定位为基础，以空间资源的合理保护和有效利用为核心，统筹区域国土资源开发利用、社会经济活动、生态环境治理和保护三者关系，突出空间资源保护、空间要素配置、空间结构优化、空间效率提升和空间权利公平等重点内容，对所辖国土空间进行“多规合一”的空间治理和综合部署，具有战略性、综合性、协调性、实施性和政策性。作为国家治理体系的重要组成部分，国土空间规划不应是单纯“空间营建的技术工具”，而应逐步向调控资源、指导发展、维护公平、保障安全与公众利益的“公共政策”转变[2]。

（四）突出资源资产化和空间资源管理

    随着自然资源部的成立，国家赋予自然资源部在自然资源开发利用和保护方面的统一管理与监管权力。自然资源部的核心职能就是要聚焦于对自然资产的产权界定、确权、分配、流转、保值与增值，而空间将作为自然资源资产进行管理。资源资产化，对政府职能转变和空间规划都提出了新的要求。

    一是政府角色要从主导开发建设向空间资源管理转变。城市空间管理和空间治理应在严守生态底线的同时，充分放大可利用的国土空间综合价值，以“资产”运营理念，通过引入多元主体、创新保护与运营方式等，推动国土空间资源的全面优化配置。此外，随着资源变资产，土地和建筑不仅仅是物质空间，更是重要的资产，城镇化发展将不仅是物质空间形态改变的过程，更是利益重新分配的过程，在这一背景下，强化政府调控，保障公共利益和城市总体发展，以约束市场的逐利行为，显得极为关键。

    二是空间规划的转变。过去以资源配置为主导的空间规划的主要职能是按照一定规划标准和规范对空间资源进行综合部署及全面安排；而以空间资源作为资产进行管理的规划，则是对空间资源、权益的分配和空间秩序的构建，不但要设计出空间资源配置效率最优的方案，而且要寻求适当的途径将资源转移成为能够高效配置的最佳交易。新时期的国土空间规划需要平衡资源的自然属性和资产属性，既能站在以资源的自然属性有效保护的角度来思考，又能站在以资源的资产属性合理开发、公平分配的角度来思考，统筹好城镇空间、农业空间、生态空间内部及彼此之间的良性系统治理，以实现资产的增值和效益最大化。

二 现行空间规划体系的冲突与根源

（一）现行规划体系存在的问题

    我国现行规划体系庞杂，据不完全统计，由法律、法规授权编制的各类政府规划多达 83 种，其中涉及“空间”的规划主要有主体功能区划、城乡规划、土地利用总体规划、区域规划、环境保护规划、流域综合规划、海洋功能区划、交通规划和林业规划等。这些规划分属不同的行政部门，纵横交织地构成了我国复杂的现行空间规划体系。各类规划层级不同且存在部门职责交叉重复、差异冲突的现象，加上规划权责边界不清晰，产生分权和争利的“内耗”，致使各类规划各自为政、不易协调、难以管理。

    在诸多空间规划中，又以土地利