效的模式。精准扶贫规划是在乡村治理基础上进行的更加精细、更加有针对性的规划方式，需要深入贫困户内部，了解和掌握贫困个体、家庭的基本情况，精准把握贫困原因和贫困对象，以期做到扶持的精和准。可以看出，在此过程中，村民的参与至关重要，村民自治作为一种以村民为主体的治理方式，能够立足于村民生活，发现问题并寻求原因，成为精准扶贫规划发展的内生动力。在此背景下，村民自治组织应将“选人”功能转变为“议事”功能，充分发挥村民内在的主动力量，使精准扶贫规划更有效地进行。

    然而，由于村民在文化教育与专业领域上的差异，往往会导致村民对精准扶贫规划的认识不足，出现了自治组织扶贫动力和规划能力不足等问题，不能有效实施精准扶贫规划。换句话说，村民的态度和能力决定了村民自治的质量。城乡规划如何面向村民自治，引导精准扶贫规划，提升自治组织的内在能力，实现精准扶贫规划，成为扶贫攻坚规划的重要议题。

（三）城乡规划在村民自治规划中的特点转变

    面对扶贫攻坚的重大任务，城乡规划作为综合指导地区建设的公共政策，应充分发挥其对贫困地区建设的引领作用，根据实际情况做出相应的转变。首先，在精准扶贫开发中，由于村民和自治组织的非专业性特点，城乡规划应具有很强的综合指导作用以带动扶贫规划的进行。新版的《城市规划编制办法》指出，“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”，这表明我国城市规划所关注的问题不应单单只限于物质形态方面，更要向综合的公共政策的统筹发展方向转变。其次，实现从项目推动向规划引导的规划模式转变。表现为城乡规划与自治组织进行直接对接，提供定制服务，突出过程化服务，建立从规划编制、规划调研到规划实施全程跟踪引导的规划机制，发挥城乡规划在精准扶贫中的引导作用。最后，由政府主导的自上而下的扶贫规划方式向以村民视角为基础的自下而上的扶贫规划方式转变。由政府进行控制发展的自上而下的意志表达难以契合基层的实际情况，导致一些主体对象对其产生负面影响，扶贫工作就不能顺利展开，扶贫规划的模式开始发生转变。基于村民自治的精准扶贫规划是以村民视角为基础的自下而上的扶贫规划方式，是基于村民本身意愿和利益需求进行的自我改善、自我发展与自我提升，有助于从深层次了解村民的实际需求和期望，解决自上而下规划中可能出现的问题，推动精准扶贫规划的顺利进行。

二 理论构建：面向村民自治的精准扶贫规划机制

（一）相关理论与实践研究及存在问题

1.村民自治规划的理论与实践进

    村民自治是一种以村民为主体的治理方式，是中国农村的一项基本管理制度。其概念缘起于改革开放后，民主意识的崛起促使其从乡绅、族长等主导向基层村民主导转变。针对政府等精英主导的规划出现的弊端，城乡规划由规划师主导的专业化模式向社区和民众共同参与的模式转变，认为公众应当在城乡规划过程中处于主导地位；同时，提出了以公众参与为核心，推动社区自治发展的“共同缔造工作坊”新模式。在农村规划中，公众参与的最高要求就是村民自治。在这一领域，不同国家和地区的学者与实践家进行了探索。在国内，王鹰翅等人提出了政府服务引导、村民参与决策、规划师从村民意愿出发制定和实施方案的村民自治规划路径，并在广州市开展乡村示范村庄的规划实践，形成了村民全程参与决策的乡村规划过程。此外，河北省曲周县小弟八村的村庄整治、厦门市海沧区美丽乡村规划、曹家村灾后重建项目等规划实践也初步表明本地村民参与自治的乡村规划建设有利于降低规划风险，提升规划的有效性。20 世纪 90 年代，台湾地区形成了多种村民参与的规划模式，其多以村民为主，政府作为协调机构平衡多方主体的利益，社会组织共同参与规划决策，并在规划制定过程中引导村民建立自主发展的意识，这种规划形式取得了很大的成效 。韩国推行政府引导、专家学者参与的方式来激发乡村社区的自主性，注重居民自主改造的乡村社会治理过程，通过对资源的挖掘、创建各主体之间的协作关系来调动居民的积极性，促进社区更好的发展；在此基础上倡导终身学习型的社区改造措施，用以提升村民自治的意识与能力，将乡村社区规划由政府主导的村民动员型转变为协同发展的村民主导型。日本谷中地区强调社区规划中的基层性与自发性，注重社区居民参与意识与参与兴趣的培养，并建立教育工作坊，形成可持续的传承机制。

2.国内村民自治的扶贫规划实践与问题

    近年来，随着扶贫规划的深入，各地出现了诸多乡村村民自治导向的扶贫规划实