这既能够实现对土地使用的限制，又能够维护公共利益，平衡社会利益。空间规划法制一般从权力主体、权力的目的、权力的运行方式等方面进行规范。空间规划权力一般分为 3 类：①“立法”权。编制各种层次、不同类型的空间规划。②行政权。通过规划行政许可、行政处罚等措施，实施空间规划的权力。③“司法”权。上级规划行政权力机关解决规划行政争议的权力。

    随着区域一体化的推进，空间规划的作用也在发生变化，主要表现在 3个方面：①视野范围的扩展。空间规划的范围从地块到社区，再到城市与区域，甚至超越了国家的界线。欧盟界定空间规划的 3 个基本问题是：“经济和社会的和谐、可持续发展以及欧盟各地区之间竞争力的平衡”。②干预范围的扩大。从土地政策到社会、经济、环境等多领域的公共政策，“规划的职能不再局限于对用地空间的安排，而更多地被认为是整合各种政策的空间治理工具”。③权力运行模式的变化。从西方城乡规划法制的变迁反映了在市场与政府的关系上，权力从消极到积极的演变。从行政法的角度则是管理法、控权法向规范行政权力方向转变。

（三）空间型规划演进

    40年城市化、市场化的进程改变了空间型规划的作用。而空间型规划作用的变化必然反映到空间型法制中来。空间规划法制属于行政法范畴，其目的是规范行政权力运行，保障公民的基本权利，实现社会经济的可持续发展。在城市化的不同时期，不同阶段所产生的问题是不同的，所引发的权力与权利关系也是不同的，这就引发了空间规划法制的演进。空间规划法制的演进，既与一个国家的法治传统、治理体系密切相关，又与城市化进程中主要矛盾的表现相互关联。在中国，由于只有城乡规划的法律体系是相对完整的，可以认为，目前已经形成了以《城乡规划法》为主体，包括《土地管理法》等一般行政法及涉及空间型规划的编制、实施、处罚、复议等相关行政法规所组成的空间型规划法规体系。

    在中国由于长期以来实施计划经济，权力介入土地使用的历史较久，而权利的产生则相对较晚。在计划经济时期，规范权力所运用的手段是科学方法。权力制约权力，成为了这一时期的重要特征。在快速城市化的背景下，物质形态规划仍然是规划法制的重要部分。在引入土地出让制度及住宅商品化以后，市场的多元主体逐步形式化。2004 年的私有财产保护入宪，以及2007年《物权法》的颁布对空间型规划的法治产生较大影响。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，空间型规划的法律关系由权力制约权力逐步转向权利制约权力。空间型规划逐步关注权利的保护，并由技术政策向公共政策转变。但是，权力制约权力的惯性依然存在，造成了“多规”分立的格局，由此引发了向“多规合一”的方向演进。

二  以《城市规划法》为主体的发展期

（一）社会经济背景

    1978 年 3 月第三次全国城市工作会议召开，提出了“搞好城市规划，加强城市规划管理”，城市规划工作开始恢复。党的十一届三中全会以后，在“以经济建设为中心”的战略决策指引下，城市规划的重要性逐步显现。1980年国家建委、国家城建总局在北京组织召开全国城市规划工作会议，讨论了《城市规划法 ( 草案 )》，并提出尽快建立城市规划法制。1984 年国务院颁布了第一部行政法规《城市规划条例》，城市规划开始步入法制的轨道。1986 年全国人大批准的《土地管理法》建立了土地所有权和使用权制度，提出了编制土地利用总体规划的任务，并在第十六条中规定“城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划”。1989 年全国人大批准了第一部《城市规划法》，并于 1990 年 4 月开始实施。“这部法律颁布以来，城市建设领域依法行政的思想逐渐深入人心，规划法规体系的建立和执行也逐步受到重视”。

    根据 1984 年实施的《城市规划条例》第三条，城市规划所规制的对象是“与城市规划管理有关的活动”。这似乎不太明确，但是在第三十条规定“在城市规划区内进行建设，需要使用土地的，必须服从城市规划和规划管理”。从第三十一条建设用地规划许可证的核发程序、第三十四条对闲置地收回的规定及对违法用地的处罚中可知，城市土地使用是城市规划的规制对象，城市规划承担着城市土地管理的职能。但到了1987 年《土地管理法》实施以后，城市规划对土地管理的职能开始弱化，城市规划与土地管理开始分立。1990 年实施的《城市规划法》延续了《城市规划条例》中的规划制度，但是取消了《城市规划条例》第四章城市土地使用的规划管理。《城市规划法》第二条规定，“在城市规划区内进行建设，必须遵守本法”，第二十九条规定“城市规划区的土地利用和各项建设必须符合城市规划，