超大城市对人口具有很强的快速集聚作用，当城市建设和管理滞后于人口迅猛增长时，城市各类基础设施的供给就会落后于城市人口的增长，导致环境污染、交通拥堵、资源短缺和治安恶化等一系列矛盾，人与环境不相匹配则会增加居民出行的时间和成本，影响工作效率，抑制城市活力，而且会导致生态环境的恶化。功能疏解的重要目标是通过功能优化和重组实现人口规模的合理调控，缓解超大城市中心城区的人口压力，解决环境容量超载问题。从超大城市发展历程看，一般都通过郊区化、建设卫星城或者新城等方式实现了功能疏解，也在一定程度上疏解了中心城区的人口。

2.引导医疗、教育、交通等公共资源的优化配置

超大城市过度集聚的功能包括政治、经济、文化和社会等诸多方面，而社会服务功能在中心城区的过度集聚导致城市公共资源出现空间分布极不均衡的现象，尤其是医疗、教育和交通等方面，区域间公共服务资源配置的失衡带来了城市空间和功能发展的失衡。功能疏解就是聚焦城市社会治理空间，通过疏堵结合的方法，创新空间规划方式，集聚各种力量和资源实现社会服务在区域的优化配置。例如，上海提出原则上不在中心城区新建三级公立医院，疏解部分为周边地区服务的中心城区医疗教育产业，包括合作医疗、中低端应用型教育等，同时完善新区基本教育、医疗卫生和养老等公共服务设施，构建复合宜人的社区“生活圈”，保障居民享有平等的人性化服务。

3.以综合整治促进城市修补和生态修复

北京在疏解非首都功能的过程中运用城市修补和生态修复等新理念、新方法，开展了拆除违法建设、疏解一般性制造企业、区域性专业市场、部分公共服务设施等整治工作，并开展了整治占道、无证无照经营，城乡结合部、中心城区、老旧小区、中心城区重点区域，地方空间群租房及棚户区“商改住”租房等一系列相关工作，以期在功能疏解的过程中实现城市空间品质升级，吸引和保障核心功能注入。

4.行政力与市场相结合助推城市精明增长

功能疏解过程涉及多元利益主体，应以法律为准绳，遵循市场规律。行政力与市场相结合不仅要求政府依靠规划、政策引导和综合手段进行疏解，还要求在市场中检验城市疏解的政府决策，避免出现违背城市发展规律和伤害城市活力的现象，提升政府管理水平和工作效率，进而促进城市精明增长。例如，北京在开展非首都功能疏解的过程中，不仅以2014年习总书记“2·26”讲话重要思想为指导，按照京津冀协同发展规划和新版北京市总体规划的要求推动，而且在实施过程中，充分考虑市场和企业在疏解及功能转型过程中的诉求，依托市、区法制部门制定相关行政规范性文件和相关法律文件，包括土地成本的平衡、住房安置、产权方更换业态的经济收益补贴等，为功能疏解工作提供法律、政策依据。

二 超大城市功能疏解的经验与启示

（一）东京：推动“首都行政功能转移”，加强外围地区国际功能配置，同时避免中心区活力丧失

进入 20 世纪，经济腾飞使东京都市圈的人口、经济规模在世界首都圈中首屈一指，但同时也给交通、环境和住房带来了很大问题。除了毫不松懈地调整产业结构，控制人口规模，完善公共交通建设外，东京自 1955 年开始从国家层面加强顶层设计，推动城市功能和人口疏解。第一阶段(1955～1965年)以“限制”为主，出台了《首都圈整备计划》《全国综合开发规划》《新产业城市建设促进法》《低开发地区工业开发促进法》《工业建设特殊地区建设促进法》等，推动工业和人口向东京外围城市疏解。第二阶段(1965～1975年)通过《首都圈整备法》修正，出台了《第二次首都圈基本计划》《新全国综合开发规划》，同时又相继出台提升地方城市工业发展的《农村地区工业引入促进法》和《工业布局鼓励法》，进一步加强外围城市与中心城市的快速交通联系，提升外围城市的吸引力，继续推动大学、研究机构等教育、研究功能向外疏解。第三阶段 (1975 ～ 1985 年 ) 出台《第三次全国综合开发规划》《东京都长期规划》《首都改造计划》，构建多核多圈层的空间结构。第四阶段(1985～ 1995 年 ) 出台《第四次全国综合开发规划》《第四次首都圈基本计划》《多极分散型国土形成促进法》，推动第三产业和人口从东京向外疏解，推动“首都行政功能转移”。第五阶段 (1995～2005年)出台《第五次全国综合开发规划》《第五次首都圈基本计划》等，加强外围中心城市产业配置，并重新吸引提升东京国际竞争力的功能和产业，避免中心区活力丧失。

（二）首尔：重视非首都功能疏解，但忽视了新城就业和公共服务功能的承接

20 世纪 60 ～ 70 年代，首尔的功能迁移目标区在首尔市外围的京畿道地区，到20世纪80年代，随着