线率、建筑主立面及入口门厅位置等 15 个方面提出控制要求。“设计总则”直接作为控规的控制要素，是核提规划设计条件、审查方案的主要依据。

    从上可以看出，城市设计法定化的逻辑大体可以概括为控制要求细化+法定效力，由此管控的效果一定比原控规更细致、更有效。但事实果真如此吗？以下笔者将从法律和城市设计本身两个视角来验证这个逻辑。

二    法的视角

（一） 法的基本作用

    法是由国家制定或认可的社会规范，其作用主要分为规范作用和社会作用。就城市规划的系列法规而言，其法规以规范作用为主，包括：①指引作用 — 为人们提供某种行为模式，指引人们可以这样行为、必须这样行为或不得这样行为，从而对行为者的行为产生影响，如一些规划对土地开发行为的奖励性规定，可以引导开发主体实施某种主管部门倡导的建设方式。②评价作用 — 法是一个重要的、普遍的评价准则，根据法来判断某种行为是否合法，如主管部门依据法定规划核发“一书两证”的过程就是典型的按法评价。③强制作用 — 制裁、惩罚违法犯罪行为，如规划法规中的违法处罚规定等。按作用分，法定规划主要起评价和强制作用，按法评价、依法强制。而城市设计目前虽不属于法的一部分，但其作用接近于“指引”，重在提出引导城市建设的各种可能。法定规划+城市设计的组合不仅使规划体系更为完整，还共同构成了完备的法的作用体系。

    然而在现实中，公众往往更为注重法的强制作用，而忽视了法的指引作用。在城市设计法定化的已有实践中也能看到这种认识的“痕迹”，即强调其强制约束力。而就法的精神来看，指引才是其最根本的出发点。法律旨在划定不可逾越的红线，引导个人和团体按照要求规范其行为，培养整个社会守法的意识与风气。如果一谈到法定化，就强调其强制作用，突出规划设计对开发行为的约束，本身就是对法律的片面理解。正所谓“道之以德，齐之以礼”。

（二）  城市设计法定化的法律瑕疵

    从法的视角看，城市设计法定化的本质就是将法的指引作用强制化。笔者认为，如此一来，在法律层面会存在以下瑕疵。

1.扩大了法定对象

    城市设计法定化，首先要回答的一个问题是整体风格、空间意象、街道类型及开敞空间等内容能否成为法定意义上的控制对象？

    法定约束对象的一个重要特点就是标准明确、易于判断，如此才能限制主管部门的自由裁量权。因此，在现行规划法规中，单就控规而论，强制性规定只涉及与开发权益和公共利益直接相关的用地性质、容积率及绿地率等，符合法定约束对象的基本特征。而各地城市设计法定化实践的控制对象显然与开发效益关系不大，且主观色彩过浓，给予了行政部门自由裁量的可能。同时，这些控制对象似乎也不属于公共物品的范畴。换言之，主管部门可以界定企业的开发收益是否得当，是否满足公共利益，但很难界定由于开发行为的“不美观”，对城市公共利益产生了多大程度的负面影响。只要不违法，企业具体的开发行为有“不美观”的权利。

2.改变了原有法规的分权机制

    即便整体风格、空间意象等要素可以成为法定约束对象，城市设计法定化也还要回答另一个问题，即法定化的基础 — 城市设计方案 ( 或导则 ) 由谁决定？如何确定？

    按照现行法规要求，法定规划必须由政府编制，而修规和城市设计可由社会力量主导编制，客观上给予了社会主体表达自身利益诉求的机会，这显示了现行规划法规隐含的一种分权机制 (虽然并不一定是主观故意 )。如果城市设计法定化，相应的规划权限必然上收至政府部门，那么这种分权机制将被打破，社会力量在城市建设中的话语权也将被削弱。就法律而论，这很难称得上是一种进步。

    从各地的实践看，各地也确实是这么做的，上海是由主管部门和汇总设计单位编制，天津是规划局指定国有设计企业进行编制。其直接后果就是城市设计决策的小范围与精英化，等同于扩大了规划行政管理部门的权限，必然会埋下非理性决策和利益纠纷的种子。因为这不仅可能与《中华人民共和国物权法》等法律存在冲突，还在某种程度上否定了开发者应有的权利。

3.与城乡规划法的原则不符
 
    全面推进依法治国，是党的“十八大”以后中央的一个重大战略部署。依法治国要求地方政