（二）田园综合体的特征——先发展社会经济、后进行空间管理

1.围绕乡村振兴的一系列扶持政策的综述与对比

    田园综合体政策与新型城镇化、美丽乡村、特色小镇等扶持政策都涵盖了农村地区，都正在通过政策试点在全国推广，其立足点都是全面实现小康社会和供给侧结构改革等大方针战略(表1)。如何对这些政策和相应的规划目标体系进行区分，如何让规划真正具有针对性和可实施性，这需要从政策本身出发。

2.田园综合体的特征及“隐性”目标

    新型城镇化、美丽乡村、特色小镇和田园综合体四项政策针对的内容、涵盖的范围既存在着一定的交织，也存在着差异，本文重点对田园综合体的特征进行分析。田园综合体的核心关注点是第一产业，即“农业供给侧结构改革”，通过联合新业态带动文化旅游、民生公益和生态环境等各方面的综合发展，其特征可以概括为三个方面：一是以农业为核心，结合文化旅游、生态产业等各类业态进行综合发展；二是以农民自治为抓手，突出农民合作社的作用；三是区域范围不固定，田园综合体规划既不是建制区划，也没有指导规模，对于土地和空间方面没有具体要求。与新型城镇化、美丽乡村和特色小镇三类政策相比较，田园综合体政策没有强烈的地域范围和资源特征要求，基于“探索农村经济社会全面发展的新模式、新业态、新路径”这样的表述，可以进一步将其理解为一类对于广大农业支柱地区较普及的综合发展和治理政策。这就要求田园综合体规划采用合理的区域化发展思路，通过区域化发展为田园产业提供更广的发展前景、带来更多的可能性。

（三）田园综合体规划面临的问题 —“显性”体制与“隐性”内涵的冲突

1.城镇建设体制不能从根本上适应农业地区的发展诉求

    人多地少、山多田少的现实状况造成了我国农村居民点分布零散、耕地利用效率低等问题，决定了我国的农业发展不能照搬西方国家的大规模农业工业化生产模式。当前我国城乡规划中对于农村地区通常采取局部建设新城镇、大部分地区迁并集中和划定生态控制线的做法。这种方法虽然在空间上优化了城镇结构、节省了用地指标，但是较少考虑农民的意愿及第一产业的发展需求。

2.以城镇为中心的空间管理方式使田园综合体的空间受到制约

    城乡规划确定了城市空间增长边界，将外围的农业地区均划归为生态发展区或生态底线区，其中包含许多小型的村庄居民点、农业设施和旅游设施等。在不改变原有规划的条件下，城乡空间的割裂导致在这些地段建设的田园综合体难以合法化。此外，当前土地利用规划采取的是指标管控，在整体指标有限的情况下，农业地区通常采取维持现状的管控办法，田园综合体也很难得到有效的用地供给。

3.以城镇为考量的规范标准难以匹配田园综合体的建设要求

    我国现有的用地分类标准中没有对混合功能用地给出明确界定，导致实践中无法找到混合功能用地的管理依据。一方面，田园综合体的“综合性”如何体现，这可能需要经历一个漫长的试错过程；另一方面，在城市地区公共服务设施配套标准较为完善的情况下，农村地区如何进行公共服务设施和基础设施的配套建设，是否能够照搬现有城市标准，这也是规划需要思考和把握的问题之一。

4.多元的乡村事权机构在田园综合体中的协调亟待探索

    我国农村地区存在国有和集体等多种所有制度，随着《中华人民共和国物权法》的颁布以及新一轮农村土地制度改革中所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的改革思路的提出，村民群体对自身权益的保护意识也日益强烈。田园综合体政策中提出以农民合作社为主体的建设思路，需要与乡镇政府、基层村民委员会、企业法人主体等进行事权的协调和分割，农业生产用地、宅基地、公益性公共设施用地和村集体经营性建设用地等各类用地如何登记权证及进行交易流转，这些具体内容都需要进一步探索。

5.小结

    综上所述，田园综合体规划需要解决的问题既包含了“显性”的用地功能布局、空间形态设计，也包含了“隐性”的产业业态策划、投资