【规划师论坛4】英国城市设计程序管控及其启示

> 与实体相对的程序取向强调对城市设计运作的关键环节 (而非具体设计内容 ) 进行立法保障，结合现有法律法规体系与行政程序，发挥城市设计作为开发控制依据并指引城市空间发展的实践作用。英国的城市设计制度安排突出程序管控，依托现行的《城镇与乡村规划法案》(Town and Country Planning Act 1990) 和《规划与强制收购法案》(Planning and Compulsory Purchase Act 2004) 等核心法在开发控制中施行设计审查(Design Review)程序，该程序的权威性与必需性由此通过国家层面的立法得以保证。在地方层面，政府规划部门的立法内容主要表现在法定规划的制订上，这一点与我国较为相像；地方规划当局如何开展审查安排(Review Arrangement)，其具体流程由当地依据相关行政法自行制定。英国对开发申请的设计质量是否达到要求的裁决，规划当局具有较大的自主裁量权。被驳回的开发申请可以通过国家司法程序上诉副首相办公室，由副首相指定的规划巡查专员对地方决策进行核查，但这种核查的对象也仅限于其程序的合理性。由此可见，英国城市设计的立法核心是构建起城市设计运作环节与过程的制度规定，表现出自上而下、层层递进的“程序”治理逻辑和底线思维，管治简单有效、便于地方操作。英国通过程序立法授权地方政府结合本地实际情况进行灵活决策，在一定程度上避免了实体立法过程中对于日常行政管理的滞后性。但是，程序立法同样具有一定弊端，其在明确制度框架的同时，并未对框架内的内容进行规范，这使得开发申请的许可条件、设计审查的依据来源和设计管控的成果方向等都具有较大的不确定性。当社会经济条件变化、政府施政重心转移时，可能造成城市设计运作不连贯甚至是徒留形式，无法发挥实质作用的被动局面。为应对这种不足，英国的城市设计制度发展在法律框架外逐渐演生出许多其他正式与非正式制度以对冲影响。

综上可以看出，在城市设计的法制建设过程中，无论是指向结果管控的实体立法还是指向过程管控的程序立法，均具有其优势与不足，需基于不同国家与社会的制度环境和管理实情加以合理选择，采用独立或兼而有之的立法方式。针对当前我国法律法规体系尚不健全，城市设计编制内容、方法与基本认识尚不统一等基本国情，英国通过法制建设建立起的强调设计审查、多元参与的程序性规定，对于推进我国的城市设计发展具有重要的借鉴意义和实施价值。因此，下文结合英国城市设计的法律运行环境，具体剖析英国城市设计运作的各项制度工具，以揭示城市设计程序管理的相关经验。

二英国城市设计运作的法律规定及程序管控

英国城市设计的程序管控是法律法规、国家政策导引、地方政府依法行政共同作用的结果(图1)。对于城市设计运作而言，法律法规构筑了行政的基本空间和行为规范，国家政策在法制空间中审时度势地指引方向，地方政府依据前两者在实践中不断深化并调整程序管控的具体流程，三者层层递进，缺一不可。

（一）法律法规体系

英国城市设计的法律法规体系构成主要包括城乡规划核心法、从属法、专项法和技术条例四个部分，城乡规划核心法与从属法是基础，这与我国其他规划法律法规依托《中华人民共和国城乡规划法》及其下位法的情况类似。不同的是，英国在这两类法律中都对城市设计作出了直接的条文规定，而我国于 2008 年 1 月施行的《中华人民共和国城乡规划法》对作为非法定规划的城市设计并未提及。英国的《规划与强制性收购法案》第四十二条规定：“任何申请获得规划许可的开发指令必须附带对设计原则和设计概念如何适应发展需要的说明”“地方政府在受理建筑许可的规定中需包含对设计原则和设计概念如何满足执行要求的声明”。以上法律条文明确了设计控制通过规划许可(Planning Permission)和建筑许可(Building Consent)发挥作用的实施途径。其他诸如《城乡规划 ( 地方发展 )条例》《城乡规划 ( 一般开发程序 ) 条例》《城乡规划 ( 广告控制 ) 条例》等从核心法演生出的从属法，则递进式地在城乡规划的关键领域继续强化设计控制的效力和管理要求，如《城乡规划(地方发展 ) 条例》第六条规定：“地方发展框架(LDD)中，地方规划当局在特定阶段所鼓励的相关设计目标应作为地方发展文件的组成部分”。这实际上使得城市设计成为法定规划的必要组成部分，界定了地方规划当局在制定城市设计内容方面的义务。专项法对城市设计的要求进一步集中于某些特定细分领域，如《社区设计 ( 修正 ) 条例》中包含了社区城市设计的基本原则和责权划分，同时技术条例关注的是城市设计中建筑间距、日照通风和停车要求等规范性内容。此外，由于城乡建设活动的普遍关联性，城市设计相关法规还要与财产法、环境法、诉讼法，以及英格兰地区外威尔士、