术基础，经过多年的发展已经形成了系统固定的规划体系和技术规范，且各自都得到了国家法律体系的支持。因此，根除“两规”冲突是解决多规矛盾的关键所在。

“两规”的协调与冲突经历了一个发展变化的过程：

(1)在改革开放之初的1978年，全国城镇化水平不过17.9％，“百废待兴”，加快经济发展和城市建设是这一时期国家的头等任务。在“先规划，后建设”的指导思想下，无论是1984年颁布的《城市规划条例》还是1990年颁布的《中华人民共和国城市规划法》 [7] ，都将城市规划区内的土地利用和各项建设纳入了城市规划的管理范畴；而1986年和1988 年颁布的两版《中华人民共和国土地管理法》，也都接受了“在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划”的制度安排。可见，在1998年之前，城市规划管城市土地、土地利用规划管农村土地，两者管理边界泾渭分明，彼此倒也“相安无事”。而且，由于城市规划区是由城市总体规划自主划定的，这一阶段实际是由城市规划主导着空间管理权的设置。

(2)20世纪90年代后期，市场经济全面推进，随着城市土地制度、住房制度的改革以及分税制的实施，城市政府的“地方企业主义”趋向日益明显。招商引资和房地产驱动形成的“土地财政”模式，促使地方政府普遍拥有扩大城市规划区的强烈意愿，造成城市空间扩张和土地消耗的速度大大超过经济及人口的增长规模。这一时期，在“发展是硬道理”的指导思想下，作为宏观调控手段的城市总体规划往往被地方政府当作与中央政府、上级政府进行利益博弈的工具，迫使国家另寻其他政策工具加以制衡。

(3)1998 年国土资源部成立，同年修订的《中华人民共和国土地管理法》确立了土地用途管制制度，并强化了土地利用总体规划的法定地位，明确城市总体规划必须服从土地利用总体规划确定的建设用地规模等核心控制要求。虽然该法律承认了城市规划在规划区内的管理权，但是也明确了其管理范围仅限于建设用地，而非以前对所有土地使用都适用。2008 年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》虽然将规划管理权限延伸到了乡村地区，但是实际管理内容却被限制为建设活动，并接受了土地利用总体规划的约束条件。在这一轮“两规”的激烈博弈过程中，土地利用规划借助严格的土地用途管制制度取得了一定的优势地位。

    市场化改革的不彻底，导致各政府部门都有扩张自己权力边界的强烈冲动，导致公共利益部门化、部门利益法定化。这在“两规”冲突中表现得十分突出：“规划下乡、国土进城”导致“两规”的管理空间高度重叠，两部法律支持下的两个规划在过去10多年中互不衔接、相互掣肘的倾向日趋严重，让地方政府无所适从，苦不堪言，已经严重影响到经济社会的发展效率，整合“两规”成为各方的基本共识。面对这一难题，中央最终选择将城乡规划职能转入以原国土资源部为班底组建的自然资源部的解决方式，虽出乎许多人的意料，但却与我国当前发展形势、背景有关。

（三）支持生态文明建设是当前国家空间治理的重点任务

    国家规划机构和职能的设定及调整，既与当前面临的形势、治理重点和价值取向密切相关，也与中央对于部门落实国家战略的手段、力度和预期效果的认识判断有关，但却与该项职能所依赖的学科研究基础是否扎实、行业技术力量是否雄厚、技术储备是否充足并没有必然联系。当前国家空间治理面临以下形势、背景的变化。

1.背景一：国家城镇化进程进入下半场

    我国城市规划的起点是服务项目建设，无论是中华人民共和国成立初期156 项重点工程建设，还是后来具有重大影响力的唐山灾后重建、特区建设、新城新区建设及汶川震后重建等，都与“建设”二字紧密联系。这与英美等国家针对城市化过程中出现的城市问题，将城市规划作为公共干预手段的背景存在本质的区别。尽管我国学术界反复强调城市规划的工作重点是空间资源的综合性利用，但在行政职能的设置上，服务于城市建设始终是城乡规划工作的核心内容。

    据官方数据统计，2017 年我国城镇化水平达到58.5％，城镇常住人口为8.13 亿，城镇建设用地面积超过 10 万平方千米。虽然城镇建成区面积占国土面积很小，但是已足以容纳 10 亿城镇人口居住和就业；虽然国家城镇化进程仍将持续相当长的一段时期，但是未来城镇发展将告别“大扩张、大建设”的时代，进入内部结构优化提升的阶段；虽然近年来中央城市工作会议强调城市在国家发展中占据举足轻重的地位，但是相较于广阔的国土空间，城市建设空间毕竟只是其中的一部分。提升发展质量，保护生态环境，协调人与自然的关系，在整个国土空间管理中居于更加重要的战略地位。

<