了从更新申报、立项、规划编制到项目建设交付等全流程规范操作细则(图1)，并通过明确拆除重建、功能改变和综合整治三类更新方式，引导多元化城市更新工作的全面铺开。其中，拆除重建仍是这一时期的主流模式，“十二五”期间深圳城市更新供应土地约10km²，大大缓解了空间压力。综合整治主要由政府主导，对原特区内规划保留的城中村进行安全隐患治理和环境改善。直到2014年出台的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》允许在旧工业区综合整治和功能改变过程中进行一定比例的拆除重建，“工改工”项目复合改造模式才逐步得到市场认可，标志着深圳城市更新全面进入多元化发展阶段。

二  北京与深圳拆除重建类城市更新改造模式及差异比较

（一）拆除重建类城市更新的两种模式

1.北京：政府主导的城市更新模式

    北京的城市更新一直由政府主导，政府和企业、业主是主导与跟随的关系，不存在博弈的空间。政府全程参与更新发起、规则制定、规划编审、资金筹措及土地出让的整个过程，建立起了一套相对封闭的操作流程。企业通过招投标、PPP等方式参与到征地拆迁、基础设施建设和安置房建设等具体工程，获得相对固定的投资收益，而业主则只在安置房设计环节具有一定的参与权(图2)。

    以2013年以来北京着力推进的“政府主导、企业为辅”的棚户区改造项目为例，城市更新流程主要分为“前期—立项—实施—分配”四个阶段(图3)。①在项目前期阶段，政府以已出台文件确定的相对统一的拆赔标准对拟实施改造地块进行初步经济测算和筛选。②在项目立项阶段，拟参与棚户区改造项目的国有企业以“规划稳定、资金平衡”为目标编制实施方案，明确安置房建设地块和资金平衡地块，加强项目的可行性研究，并经政府部门审查后纳入棚户区改造计划。③在项目实施阶段，政府与实施单位签订合同，委托企业在棚户区改造政策范围内筹措资金，进行拆迁、征地、补偿和基础设施与安置房建设。④在项目收益分配阶段，政府进行土地出让获得土地出让金，并按照合同约定，支付企业实施成本和固定比例收益。

2.深圳：社会主导的城市更新模式

    在深圳的社会主导城市更新模式中，政府与企业、业主是裁判员和运动员的关系。政府承担规则制定者和执行监督者的责任，在持续推进更新的过程中研究深化更新政策和制度，完善城市更新的规则体系。业主与开发企业则在政府制定的更新规则下负责更新项目的各类具体事项，在满足政府要求的基础上，使自身的利益最大化(图4)。

    根据深圳现行城市更新中占据主流的更新项目的更新流程(图5)，在项目前期阶段，业主发起城市更新并选择开发商进行更新项目申报，核心是就拆赔事项达成一致；在项目立项阶段，在项目被纳入城市更新计划后，业主与开发商需要组织编制城市更新专项规划并通过政府审批，核心是明确规划技术指标和涉及公共利益的用地；在项目实施阶段，按照更新规范确定实施主体后，由其出资主导拆迁、征地、补偿及建设等事宜，并按规定补缴地价；在项目收益分配阶段，在补缴地价、根据前期协议分配安置房之后，开发商获得商品房和按规定配建的保障性住房的出售收益。

（二）两种模式的差异比较分析

    政府主导的北京更新模式和社会主导的深圳更新模式在更新逻辑与实施流程上的差异主要体现在城市更新立项权、更新规划话语权和增值收益分配权三项权利的制度安排以及对应的拆赔博弈、规划博弈和地价博弈三个博弈环节上(表1)。

(1) 城市更新立项权与拆赔博弈的差异。

    城市更新立项是城市更新开展的基础，拆赔博弈是调动业主积极性的重要手段，而北京与深圳的相关制度安排完全不同。在北京的政府主导模式中，更新项目由政府基于政绩考核、经济可行性等标准筛选确定，拆赔标准由政府制定，相对统一，业主基本没有话语权。而在深圳的社会主导模式中，政府将更新立项权的发起环节交给业主及开发商，政府基于公开的政