战略，在组团设置上尊重现有行政区边界，强调集中打造一个强中心以统筹全域发展。基于行政层面的均衡与实际发展状况，在中心城区“一老三新”的强中心格局中禅城(祖庙、绿岛湖)、南海(千灯湖)和顺德(佛山新城 ) 各占一席，依然难以形成市一级资源统筹与建设协调的强核心。
      随着区域一体化深入发展，南海、顺德等区实施“片区统筹”模式，即将全区划分为三大片区，明确各个片区的发展方向并设置相应的片区管理机构，将相邻镇街划入片区，并统筹土地、资金和项目等资源，进一步强化、协调广佛都市区内的功能协调。例如，顺德北部片区明确对接广州南站、广州大学城等地区的发展战略意向，加强整合乐从、北滘和陈村三镇资源，与顺德区及佛山等上层发展战略相协调。

(2) 推动大部制改革，集中空间资源配置权。2009 年佛山顺德区启动大部制改革，按照部门管理业务的内在逻辑重新划分管辖范围，以实现分权制衡。例如，佛山成立发展规划统计局，统一发改、工信、国土、规划和环保等部门职能，明确区级管理部门拥有宏观层面规划及重点地段控规的编制权，镇街一级拥有镇街层面总体规划和非重点地段控规的编制权。此外，开展“简政强镇”改革。区级政府主要发挥决策和监督指导作用，负责全区经济社会发展规划、宏观政策的制订和实施，并对镇街的业务进行指导和监督考核；镇街负责具体的执行与管理，包括经济社会发展在微观层面的管理和服务。

(3)强化全域规划编制与审批管理，推动地方立法，保护核心资源。村镇混杂区在区域空间上的无序蔓延，不断蚕食着生态等底线资源。针对这一情况，佛山加强了市级对控规编制和审批的统一管理，上收顺德区部分规划管理权，要求全市控规必须经市规划委员会审议后统一由市规划部门报市政府审批；强调规划必须衔接各类专项规划的强制性内容，否则不予审批。此外，佛山致力推动空间管控的地方立法，如 2016 年公布的《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》是佛山首部地方性法规。为保障制造业空间，佛山顺德区率先规划划定 18 万亩“产业发展保护区”，并通过人大立法等手段对其进行严格控制与引导发展，其他各区也开展了相关工作。

（二）开展土地政策试点改革，保障空间发展权益

(1) 探索农村集体经营性建设用地入市和农村留用地制度改革路径。早于2002年，顺德区(当时为顺德市)已出台相关政策文件，探索集体建设用地使用权流转管理。2015 年 2 月，南海区被确定为国家农村土地制度改革 33 个试点之一，出台了《南海区集体建设用地使用权流转实施办法》及相关系列配套政策，探索建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的集体经营性建设用地入市制度，并制定政策规范产业载体项目管理、鼓励村居社区公寓建设等。而对于留用地，佛山采取实地留地、指标抵扣及折算货币补偿等多种办法予以落实，并根据各区经验完善政策。2017 年 5月出台改革留用地安置实施方式的意见公示，明确 2018 年后留用地不再实施实地留地政策。

(2) 探索“三旧改造”试点政策。2014 年南海区成为广东省新一轮深化“三旧改造”综合试点，出台“53 号文”，增加了土地增值收益补偿分配方式，完善自主改造涉及的土地出让金补交标准；创新旧村居改造模式，加大对村级工业园改造提升的扶持力度，探索混合功能出让新途径等。

(3) 农田保护财政转移支付补贴制度。2010年，佛山市政府出台基本农田保护补贴实施办法，通过鼓励性政策措施落实耕地保护，一定程度上防止村镇混杂区无序增长对耕地的蚕食。

（三）成效与思考

      通过加强空间资源统筹、保障空间发展权益，佛山逐渐在村镇混杂区复杂的空间治理中积累了应对问题的实际经验。同时，村镇混杂区的治理仍面临众多难题，尤其是对土地发展权分配、历史遗留问题等深层次矛盾，仍未能找到相对有效的解决方法。
      从 2000 年中期广东、上海等各地陆续开展“两规融合”“三规合一”探索，到 2015 年起从国家部委乃至中央和国务院层面开展的“市(县)多规合一”、“省级空间规划”等试点工作，再到党的“十九大”报告明确提出三条控制线的划定任务，表明完善空间规划管控已成为国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。佛山应结合新一轮国家空间政策红利，以“三区三线”空间管制为核心整合各类政策工具，以提升现阶段村镇混杂区的空间治理成效。

三  结合空间规划政策的村镇混杂区管控策略

      2017 年 1 月，中共中央和国务院发布《省级空间规划试点方案》，其核心是以资源环境承载能力评价和国土空间开发网格化适