度上难以落实。土地使用的排他性和邻避效应以及缺乏协商的规划编制模式，致使道路交通、配套服务设施、基础设施和公园绿地等城市公共设施难以按照相关技术规定及上位规划要求“落地”，导致以往形成的低水平发展格局长期以来难以改变。如何有效地推进城市公共服务落实在存量用地上，是佛山市城市升级迫切需要破解的难题。

二 佛山市控规改革与创新方向

（一） 技术创新和管理创新并重

      面对佛山市的多层级和分散化的规划行政管理体制、市场化程度高地区的不确定性以及建设用地的存量优化与镇村规划管理升级需要，控规编制的总体目标是在守底线、有限度的基础上，促进经济发展。控规主要是解决控规依法行政与开发不确定性之间的矛盾：在编制技术层面，探索与市场经济相适应的“分层编制、分离控制、分级管控、动态维护”的编制体系，优化控规的管控要素和管控体系；在规划管理层面，以提高时效性为目的，从计划立项到技术审查、行政审批、规划调整与动态维护，对控规管理全过程进行机制优化。

（二） 存量空间的控规编制技术思路

      存量型控规编制的难点之一就是土地权属的复杂性。佛山市的快速发展和大规模存量空间的形成，主要是“自下而上”的民营经济快速发展的结果。在市场力的作用下，存量用地不仅表现为多样化的建设形式和使用用途，更积淀了错综复杂的权益和利害关系。传统增量背景下的控规编制，“自上而下”、政府主导是主要形式，但是在存量规划中，这种编制思路难以协调、平衡各方利益。党的“十九大”报告指出，在新的发展时期需要“使市场在资源配置中起决定性作用”，市场是发展的真正主体。控规作为政府规划管制的手段，其根本宗旨是引导和服务市场，顺应市场的发展规律，弥补市场的不足。在存量规划中，控规编制必须向“自下而上”、政府强化统筹的方向转变，在协调和平衡各方利益的基础上对开发建设行为进行管控，结合开发建设增加公共服务，确保公共利益不因市场行为受到损害。

（三） “城市修补”的控规编制技术方法

      佛山市村镇混合的工业化地区升级发展的再开发，主要方向是引导城市型开发和提供城市公共服务产品，实际上是“修补”以往在快速工业化发展中的不足和欠账，在满足村镇建设管理需要的同时引领佛山市从镇村模式向城市社区模式转变。在控规编制中，协调和平衡的重点是破解产权分散带来的改造难题，其中平衡城市整体的公共利益和土地产权人的市场经济利益的主要路径是构建存量共同开发控制体系。传统的增量控规编制，是在政府主导下对土地使用功能按照理想的发展目标和空间组织模式进行划分和管控，但是在存量用地中，更突出的是对既有的土地使用情况进行再组织，按照“城市修补”弥补短板和提供引导性功能的有效供给，在重点协调土地产权人利益的基础上，对土地进行空间细化再分类，按照已有或新增的资源对存量空间进行再组合，形成共同开发、多方共赢的新发展空间。因此，在佛山市控规编制中，构建空间分类管控和资源整合相结合的存量共同开发控制体系，是提高控规有效性的重要技术思路。

三  空间分类管控和资源整合相结合的规划实践

（一） 基于空间分类管控的控规编制

      佛山市规划管理层级复杂，同时镇街和农村集体经济发达，控规编制首先就要明确市级、区镇、村民和企业3个层面的编制目的：一是满足市级主管部门的审批要求，把控好市级的管控底线，落实上位规划及政策法规；二是满足区镇规划管理部门的使用要求，平衡好规划管控的刚性与弹性，挖掘城市价值，促进区镇发展；三是满足村民和企业的开发建设行为，尽可能地解决历史遗留问题，不产生新的社会矛盾。总结佛山市多项控规编制实践，空间分类供给主要体现在不同层级的管理权限、不同的使用属性及村镇混杂地区的管控。

1.基于管理层级的分类管控

      基于市、区镇、村各级的管理权限和企业利益，在编制过程中，区部门、镇街、村民和涉及的主要企业全流程参与，除了直接的调研和交流，在工作的前期、中期和后期至少提供3次信息对等的会议交流平台。在理清各方权限的基础上，通过专项报告的方式，明确需要共同遵守的刚性控制内容，当市—区两级存在规划冲突的情况下，既要保证市级底线管控的要求，又要预留区级规划管理的弹性。例如，在绿地控制方面，佛山市要求满足佛山市绿地绿线