赋予其“与县级政府基本相同”的管理权限。2013 年，青岛市提出 5 个强镇成为首批“镇级市”试点，率先在“镇级市”的理论和实践上进行探索。2014年，国家发改委等 11 个部门印发《国家新型城镇化综合试点方案》，从镇到市的实践活动在全国全面开展。2015年，陕西省开展小城市培育试点工作，从省级重点示范镇中选出大柳塔镇、蔡家坡镇、庄里镇和恒口镇4个强镇作为“镇级市”试点。

（三）“镇级市”与就地城镇化

      2013 年，中央城镇化工作会议明确提出：“全面放开建制镇和小城市落户限制，严格控制特大城市人口规模。”随着我国户籍制度的深入改革，从事非农产业的转移人口市民化进程加快，建制镇与中小城市将成为城镇化的主要载体。一方面，农业转移人口进入大城市，在知识技能的限制下参与较低端的劳动分工，收入水平较低，难以在大城市中“安家”，实现身份上的转变，相比之下，小城镇安居的“门槛”要低很多；另一方面，大多农民工具有“大城市挣钱，回老家安家”的家乡情结，小城镇具有社会层面上的优势，与周边的农村联系紧密，延续着原有的地缘和血缘关系，减弱了融入城镇生活时“异乡人”的心理隔阂。因此，依托“镇级市”战略，可以补足小城镇过去发展的短板，提供优越的公共服务和就业机会，吸引周边农村地区居民就地城镇化和承接外出人口回流，实现农业转移人口在空间、职业与身份上的彻底转变，解决大城市拥挤、农村空心化 ( 老龄化 ) 的城乡二元化问题。

二  差异辨析：西北地区“镇级市”的特殊性

（一）发展阶段

      相比于东部地区，西北地区的“镇级市”制度改革起步晚、空间规模差距大。2010 年后，浙江省、山东省相继开展小城市培育工作，“镇级市”建成区规模大多接近 20km²，镇区建设初显现代化城市形象。而陕西省是在2015 年国家出台相关政策后才开始启动培育工作，“镇级市”建成区规模普遍小于 10km²，仍处于非城市非乡村的阶段，如庄里镇、大柳塔镇的建成区面积约为 5km²( 图 1)。

（二）经济和产业

      西北地区“镇级市”的产业类型多为重工业，依赖资源要素和国营企业，民营经济不活跃，生产性服务业尚未发展起来，产业抗风险能力不强，如庄里镇支柱产业是以中冶陕压厂 ( 国企 ) 为代表的机械制造业。相比之下，东部地区“镇级市”的产业类型多元化，民营经济活跃，服务业也较为发达。

（三）人口和城镇化

      按照国家最新的镇改市要求，镇区人口应达到 10 万，西北地区可相应放低标准。目前东部地区浙江省、山东省的“镇级市”镇区人口普遍超过10万，城镇化率大多为 40％～ 60％。然而，西北地区小城镇长期以来都是高人口流出地，农业转移人口向东部地区大城市集聚，大部分“镇级市”人口规模为5万～ 10 万，虽然近几年城镇化进程加快，但产业和公共服务对人口吸引动力不足，部分城镇化率存在虚高问题。例如，浙江省龙港镇建成区人口是陕西省庄里镇的4倍，但中小学数量却是庄里镇的10倍之多，并拥有大型体育中心等城市级水平的公共服务设施(图2，图3)。

（四）培育程度

      基于上述分析，东部地区的特大镇在产业体系、经济水平与城镇规模上都已经达到小城市水平，但由于行政管理制约了城镇进一步发展。从这个角度来说，“镇级市”政策对于东部地区特大镇是自下而上的需求，有助于解决“小马拉大车”的制度束缚。相比之下，“镇级市”政策对于西北地区的大型镇更像是一种自上而下的刺激发展模式，依托“扩权”促进城镇产业和人口的吸引能力，提升公共服务水平，带动县域经济发展。

三  现实反思：西北地区“镇级市”的困境

      长期以来在“乡财县管”“收支分离”的行政管理体制下，城市在资金分配、土地利用和投资吸引上具有绝对的主导权，争取资源以谋求经济快速发展，转移低效益、高污染产业到周边小城镇，造成小城镇贡献多而回报小，从而陷入发展越来越困难的处境。西北地区的“强镇扩权”工作起步较晚，社会治理能力尚未成体系，“镇级市