，在市域范围难以对用地布局进行指导，对突破市辖区的片区缺乏指导下层次规划编制的方式。
     最后是实施监督过于刚性。城市总体规划的卫星遥感督查等实施监管制度开始逐步建立，这是上级政府为保障公共利益和长远利益而对地方政府加强监管的制度设计，有效维护了城乡规划的权威性和严肃性。但当前督查体制建设尚未厘清各级政府的事权关系，容易“一刀切”，导致对地方政府的监管刚性过强而弹性不足。以黄石市为例，黄石市政府在编制黄石市城市总体规划时，考虑到上级政府对中心城区的督查事权，要求将中心城区范围尽可能地划小，并按照控制性详细规划的内容拼合形成中心城区的土地利用规划图，导致总体规划失去了宏观指导意义。
      上述问题的存在使城市总体规划的战略性、全局性和可操作性大打折扣，因此地方政府更愿意推动战略规划的编制，将其作为未来施政纲领的空间响应。

（二）地方政府推动的战略规划补位

      2012 年国务院同意对黄石市城市总体规划进行修改，其总体规划修改工作进入编制阶段，尽管距离 2020 年只剩8年时间，但此次总体规划修改的规划期末仍为 2020 年。针对这一现实，黄石市城市总体规划在编制中提出了“看两步，走一步”的思路，先期开展了 2030 年战略研究；2014 年底，黄石市政府又提出开展面向更为长远的2049年远景战略规划的编制工作，在启动编制前，对国内外近年编制的战略规划案例进行了分析，如表1所示。

      在案例借鉴的基础上，针对黄石市城市总体规划在编制过程中面临的困境，黄石市政府通过战略规划从以下三个方面进行突破。

(1)凸显战略，体现城市共识。

      采取“众筹共编”的思路，前期广泛征集专家、媒体、公众、企业及相关部门的发展设想和规划建议，充分了解社会及市场需求；采取大数据技术手段，对通过网络、媒体及问卷等方式收集到的调研数据进行系统分析，全面、深入和客观地剖析黄石市城市发展与区域联系的特征，为战略规划的定位提供科学的依据和支撑。

(2)着眼全域，构建空间分级管控。

      战略规划跳出黄石市城区范围，着眼全市域 4583km²的空间资源布局，在长江中游城市群等大区域发展格局下，重点研究武汉城市圈、武鄂黄黄城市密集区等区域。根据不同的空间范围，采取不同的空间引导与管控措施。

(3)面向行动，推动滚动式评估。

       黄石市 2049 战略规划属于远景规划，是城市发展的“百年大计”，是今后各阶段规划编制的统领性文件，总体的战略目标需要由分阶段的实施评估不断校准，并通过各阶段行动逐步落实与实现，构成一个动态完善的规划过程。

（三）战略规划补位存在的问题

      尽管地方政府在战略规划的编制过程中体现了区域协调、生态优先、注重可操作性等思路，并得到了一定的落实，但毕竟战略规划只是地方政府自行编制的规划，缺乏上层次管控依据和法定审批程序，难以成为指导下层次规划的法定依据。

(1)区域协调难以向上反馈。

      由于战略规划由地方政府自行编制，在区域协调方面更多地是从地方发展的角度对区域提出一些设想，缺少向上反馈的相关程序；而城市总体规划由于具有法定上报程序，可以起到向上反馈区域协调诉求的作用。

(2)生态等底线管控缺乏上位评判。

      虽然战略规划在编制过程中强调了底线优先的理念，也进行了一些区域性的底线分析，但是缺乏上层次的宏观格局评判。而生态等底线性关键内容是需要上级政府在更大范围予以整体把控并明晰管控要求的。

(3)规划实施缺乏法定依据。

      由于战略规划并无法定审批程序，很多城市均将战略规划的核心内容纳入城市总体规划，通过法定的城市总体规划推进实施。因此，在城市总体规划尚未批复之前，战略规划的内容仍只具有研究性质，难以作为法定依据。