和结构性层面的转型；北京在新一版总规中围绕明晰“四个中心”的战略定位，强调非首都功能的疏解，强调对大城市病问题的综合治理，凸显了总规的操作性和政策性。然而，既有的实践虽探索了规划改革的方向，但更多还局限在规划编制领域，无法涉及“编审督”制度联动改革的全局性设计。随着各地现行总规即将到期，制度改革和设计的窗口期即将关闭，如果不能在新一版总规审批前完成相关制度设计和调整，总规将不仅失去解决当前突出问题的重要机会，还有可能错过在国家空间规划体系改革创新中发挥应有价值的历史机遇。

2 总规“编审督”制度改革的思路和重点

2.1 规划编制内容的优化

      根据现行总规编制办法的要求，规划编制的工作内容繁杂、空间层次较多、专项规划和用地布局要求十分具体。《城市总体规划编制审批管理办法(征求意见稿)》对以上工作要求进行了较大调整，主要体现在三个方面：

① 改进规划编制理念和方法。按照因地制宜、分类指导的原则，通过明确规划目标、指标和空间管控要求，落实以人为本、尊重自然、传承历史等规划理念。

② 突出规划编制重点。重点围绕强化总规的战略引领和底线控制作用，把握好战略定位、空间格局和要素配置，强调城乡统筹、多规合一，使总规真正成为落实国家区域发展战略的重要手段。

③ 明晰规划事权，加强规划“编审督”的衔接。通过明晰政府与市场的边界、中央与地方政府的事权边界，调整优化规划编制内容，改变强制性内容的表达方式，加强规划审批与监管的有效衔接，使总规成为统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台。此外，该征求意见稿还明确了规划层次、空间规划、指标体系和成果框架等具体要求，体现了总规战略地位的提升，符合新理念新要求的编制改革要求。但在明晰规划事权方面，只提出了要区分总规层面表达的内容和下位规划落实的内容，强调规划强制性内容的指标量化和分解落实，对于如何进行内容区分和事权界定并没有给出明确的指导意见。

2.2 规划审查方式的调整

      《城市总体规划审查和修改工作规则(征求意见稿)》，按照简政放权、放管结合，提高总规审查和审批效率的要求，提出的改革内容主要包括三个方面：

① 按管理事权明确审查重点。按照中央和地方各级政府的规划事权，分级把握审查审批的重点，中央政府重点把握涉及城市全局和长远发展的战略要求，减少对具体建设、具体项目的规定。

② 简化和规范审查程序，提高审查审批效率。要精简前期工作和审查程序，改进部门联席会议审查方式，明确相关部门审查程序和时限要求。

③ 区分强制性内容的修改和非强制性内容的修改。强化对修改强制性内容的审查，简化修改非强制性内容的审查，给予地方更大的自主权。

      该征求意见稿对简化审查审批程序、改进部级联席会制度做出了较大的改进，但笔者认为还存在三个方面的不足：

① 与编审办法征求意见稿一样，对于规划管理事权的区分和界定不够具体，过于原则性的要求难以转化为具体的操作手段。

② 继续以是否调整强制性内容作为是否简化修改程序的前提条件，事实上这并没有达到简政放权的目的，因为按照新的编审办法，强制性内容的广度和深度都大幅度增加了，很多强制性内容要达到落地的精度，若非涉及到强制性内容调整，地方政府基本上不会提出调整规划的请求。

③ 对于建立并逐步完善总规的动态调整机制考虑不足。总规审批的本质是上级政府对城市政府的行政许可，体现了上级政府对城市政府和市场在城乡规划与建设层面上的管制，考虑到我国各地城市千差万别的发展实际和发展环境，应当在规划编审过程中给予地方更大的自主权。

2.3 规划督察重点的转变

      在规划监管和督察方面，《城市总体规划实施评估和监督检查工作办法(征求意见稿)》提出的主要内容包括：

① 明确规划实施监管形式和监管重点，将第三方开展的总规实施评估与住房和城乡建设部实施的督察相结合。

② 建立规划评估公开制度，开展年度评估和五年阶段评估，与政府绩效考核和人大监督工作相结合，并定期向社会公布评估结果。

③ 建立上级机关监督检查制度，将结0