规划的创新发展也以“人居三”大会的核心文件《新城市议程》为标志，达到了前所未有的历史新高度。据统计，在《新城市议程》的175项条文中，用了最大的篇幅阐述规划问题，花了 33 项条文对规划进行全面论述。而作为与《新城市议程》提出的目标、任务和承诺相呼应的《城市与区域规划国际准则》，则进一步明晰了联合国对于规划的基本认知：“城市与区域规划可以被定位为一个决策过程，它通过制定各种空间愿景、战略和规划，应用一系列政策原则、工具、体制性和参与机制、管制程序，实现经济、社会、文化和环境的目标……城市和区域规划不只是一项技术工具，而是一个协调竞争性利益的综合性、参与式决策过程，该过程与共同愿景、总体发展战略和各项国家、区域和地方城市政策相衔接……是城市治理新范式的一个核心组成部分”。
      根据上述定义，规划的概念和内涵已经延展乃至超越了既有城市规划的尺度范畴，从而变得无所不包又动态演化。围绕实现“规划良好的城镇化”这一目标，联合国提出了包括社会包容、规划合理、永续再生、经济繁荣、特色鲜明、安定安全、卫生健康、成本合理和区域统筹9个方面在内的城市新范式。透过《新城市议程》和《城市与区域规划国际准则》所传递出的重要信息，对照近年来国家战略导向关注的热点问题，结合中国城市总体规划的转型需求，可从中提炼和把握4个方面的关键转变：

(1)强调社会的包容性。围绕People Centered的理念，强调和凸显规划价值的人本化导向，这里的“人”既有本地居民、外来移民，又有代际之间的关系处理，如《新城市议程》第 11 条描绘的共同愿景是“人人共享城市，即人人平等使用和享有城市和人类住区，我们力求促进包容性”。

(2) 重视生态的本底性。既要将城市置于更大的生态本底中予以审视，又要给所有的人提供安全、包容与便利的绿色空间，如《新城市议程》第 67 条表述为“建设和维护四通八达和布局完善的开放、多功能、安全、包容、便利、绿色和优质的公共空间网络”。

(3)构建结构的网络化。《新城市议程》第 96条明确“将鼓励执行可持续的城市和地域规划，包括城市—区域和大都市规划，以鼓励各种规模的城市地区及其近郊和农村周边地区(包括跨界地区)之间的协同增效和互动” 。这就将城市问题置于区域网络中予以思考，重点是确保区域资源配置的公平、公正。

(4)追求治理的政策性。《新城市议程》第15条承诺要致力于城市范式转变的4个关键行动：促进各级政府间的合作、使各类城市利益攸关方参与其中、振兴长期综合城市和地域规划与设计、提供融资框架和工具。其中，规划本身即是城市和区域治理的主要内容，而治理的关键要义在于能否形成稳定的治理结构，以及建立落实规划的政策渠道。
显而易见，上述4个方面分别对应着以人民为中心、生态文明战略、区域协同发展、城市与社会治理这四项近年来国家战略导向中具有鲜明倾向性的 4个方向。这种国际潮流与国家战略的相互呼应关系是否在上海新一轮城市总体规划中有所体现，是下一步需要关注的重点方向。

二  上海城市总体规划的价值呼应

      2014 年 5 月 6 日，上海召开全市第六次规划土地工作会议，正式启动新一轮城市总体规划编制工作。就编制内容而言，一方面需要回应国家层面的政治理性诉求，包括对于城市发展规模的严控，以及“生产、生活、生态”空间的划定，注重通过指标体系的设计来实现城市目标的显性传导，以及在编制过程中引入城市治理的思路。上述要求都反映出作为中国最大都会对于党中央、国务院一系列大政方针的高度呼应。另一方面，上海城市总体规划需要体现技术逻辑需求，主要是探索在城市转型阶段如何通过走内涵提升的道路来实现国家的“一带一路”倡议、自由贸易实验区建设及具有全球影响力的科创中心建设这些战略性目标，努力探索超大城市总体规划的转型与变革路径。本文正是在上述两方面的统筹协调之中，对应上文提出的4个重要的价值导向转变，来审视其在上海新一轮城市总体规划编制过程中如何得以体现。

（一）以人民为中心

      早在上海新一轮城市总体规划启动之初颁布的《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》(以下简称《意见》)中就曾明确提出，要以提升国际竞争力、可持续发展能力和城市魅力为重点，把改善民生作为城市发展的出发点和落脚点，其中首要的就是突出以人为本的发展内涵。《意见》指出：“市民幸福是上海城市发展的根本追求……围绕人的需求和全面发展，着力提高城市公共服务能力和均等化水平。加强社区建设，强化市民的社区归属感，积极提升市民的生活质量和幸福指数。”
      为了切实反映人的需求0