（二）“必须”：现行城乡规划的空间局限性

1.规划编制体系二元对立

      现行规划编制体系下城镇规划与乡村规划仍是单独编制、单独实施，对城乡建设用地的管理控制脱不开“就城论城，就乡论乡”的惯性依赖。2011 年住建部颁布《城市用地分类与规划建设标准》，实现了城乡用地在类别属性上的同框，为城镇与乡村规划语言的交流提供了统一的语境，但在实际的使用和管理中，仍然呈现出二元组织架构。
      首先，城镇规划与乡村规划对建设用地的管控以自身扩大化发展需求为前提，长期存在有限的土地面积与无限的用地需求之间的矛盾。2012～2015年，我国城镇建设总用地由 631.88 万公顷增加到 703.02 万公顷，增加了 71.14万公顷，村庄建设用地总量由 1409.0万公顷减少到 1401.3 万公顷，仅减少7.7 万公顷，城镇用地的增加量是村庄用地减少量的近 10 倍。这反映出城镇的扩张和村庄的收缩并未协调统一，其城乡建设用地总面积增长的背后，是耕地及林地、草地、水面等具有生态功能的土地面积的减少。2012 ～ 2015 年，全国耕地面积由 13515.85 万公顷减少至 13499.87 万公顷，年均减少 5.33 万公顷。截至 2015 年末，我国人均耕地面积为 985.4 公顷，不足世界人均水平的一半。面对当前严峻的土地资源紧缺问题，城乡建设用地的使用却愈发粗放、无序。2012 ～ 2015 年，人均城镇建设用地由 116.42 平方米 / 人增加到117.59 平方米 /人，超出国家严控的100 平方米 /人的标准且保持上涨趋势；乡村建设用地更为突出，3 年间人均村庄建设用地由219.47 平方米 /人增长到232.39 平方米 / 人，离国家高限标准的150平方米 /人逾走逾远。分析其原因，城市规划在以人定地的用地规模预测时考虑农村转移人口，以城市常住人口预测城市建设用地指标，从而尽可能多地谋求发展空间；而在公共服务设施及公共福利政策的配给上却未将这一部分人口纳入在内，这样的双重标准使得农村转移人口的生活质量难以保证、社会归属感缺失，虽进入城市却难以放弃农村的宅基地、自留地，从而在城市乡村“两边占地” 。由此不仅导致了城乡建设用地的持续扩张，还加剧了空间资源配置的低效性，尤其是在城乡结合部地区，重复规划建设并不少见。城乡人口政策及土地制度上的对立阻碍了城乡关系的融合及规划的协调，造成建设用地的管理和使用出现矛盾。
      其次，城镇规划与乡村规划对建设用地的管控力度存在差异，规划之间衔接较为困难。城镇规划是在“人工创造的要素”基础上编制的，而乡村规划是在“自然演化的要素”基础上编制的。相对来说，城镇规划更有人工建立的秩序性，对建设用地的约束较强，而乡村规划则更多考虑居民点与自然空间的共生关系，用地的管控往往随意性较大。城镇规划重视对城镇地区的发展建设引导，用地指标、人才与资金等公共资源按照城乡等级结构层层分配，城市攫取了大部分资源，处于末端的乡村能够分到的资源很少，限制了对乡村发展管理的各项投入。同时，乡村规划存在的诸多问题也制约了城乡建设用地的协调，如编制方式单一、内容走向模式化、对区域性建设考虑不足及空间划分破碎化等。城镇规划与乡村规划各自的局限加剧了城乡规划的对立性，城乡建设用地难以实现真正的统筹。

2.各类规划内容重复交错

     城乡规划的落实通过对建设用地的控制和使用来实现，不同层级、不同类型的规划对建设用地内容和深度的要求有所不同。土地利用总体规划从耕地保护和控制用地总量的角度将国家用地规模指标在地方层面逐一分解，城镇体系规划要求提出重点城镇的用地规模和用地控制范围，城市、镇总体规划要求确定建设用地的发展规模、空间布局及土地使用强度管制区划，乡规划、村规划则要求对建设用地做出更为具体的安排。
      对比来看，土地利用总体规划与城市、镇总体规划在目标侧重、空间范围、规划年限与用地分类等方面呈现出较多不一致性，造成“两规”在空间落实中难以真正统一；城市、镇总体规划与乡村规划对建设用地的管理局限于各自规划区范围，未能在区域总量上对建设用地进行合理调控。不同层级、不同类型的规划内容纷杂交错，对建设用地的安排缺乏统一的指导框架和管理体系，在管理和使用上出现多重矛盾，制约了城乡建设用地的统筹安排。

3.城乡统筹空间落位不足

      《城乡规划法》明确了各类规划的编制主体和内容，但未对其之间的层级衔接关系做出明确说明，聚焦于城、镇、乡、村的“点”，忽视了由城乡整体空间所组成的