“加强文化遗产保护传承和合理利用，保护古遗址、古建筑、近现代历史建筑，更好地延续历史文脉，展现城市风貌。”对处于转型阶段的大城市来说，历史文化保护工作越来越受重视。以南京为例，近年相继出台了《南京市历史文化名城保护条例》《南京城墙保护条例》《关于进一步彰显古都风貌提升老城品质的若干规定》等法规及《基于风貌保护的南京老城城市设计高度研究》等保护专项规划，其间对于历史保护，特别是老城，提出了很多全新的、严苛的规定，需要在城市规划与建设中予以落实。
      但是，现实的压力是很多历史地区承载着落后的产业业态、空间聚落关系和相对封闭的人口社会关系，制约着城市功能的优化和城市风貌的提升，难以适应当代发展要求，这些地区也因此成为城市更新改造的主要阵地。此外，由于利益博弈、物权保护和社会保障等诸多经济社会因素，文化保护压力重重，更不乏因大拆大改而导致的历史记忆和原有空间活力的丧失。因此，如何协调保护与更新、经济发展与文化传承的关系，将资源保护、文化传承与现代产业发展、空间特色塑造有机结合，是老城人文品质提升、活力重振的重要内容。

（三）空间管控：面临精细控制与发展弹性的矛盾

      一方面，国际经验表明，城市高品质空间的形成有赖于精细化的空间控制和引导。我国的城市开发和更新均要依据控规，《城乡规划法》赋予了控规非常严肃的法定地位，规定了严格的修改程序。处于快速发展阶段的城市，无论老城还是新区都面临各种不确定因素。为了保持较强的适应性，要求控规预留更多的弹性空间，导致控规控制内容过于粗放，普遍缺乏精细化的空间设计引导，难以形成精致而有特色的城市空间。
      另一方面，城市治理视角下，传统规划以开发为导向的编制模式较少反映利益相关群体的意愿，难以应对老城面临的各种特殊性和复杂性问题。老城发展在提供公共服务、改善公共空间和增进公共利益的过程中，必然涉及到更多的利益主体及历史文化保护、地下空间利用、城市公共安全等问题，牵涉到规划、建设、文化、园林、交通和市政等部门，需要借助更加深入的公众参与、共同协商机制，采取更加多元化、精细化的实施措施和管控手段，才能更好地保障高品质空间的落实，这也是老城规划需要转向精细化、协同化的现实需求。

二 控规对于老城区宜居品质提升的意义与作用

      首先，控规作为法定规划，是行政许可和建设项目合法性判定的依据，国有土地出让前，必须依据控规提出规划设计条件，并纳入土地出让合同，也就是说相关建设要求都要通过控规来具体落实。老城区的用地性质调整、公共设施增补、空间形态优化及建成环境改善等一系列更新改造活动，都要通过控规的法定途径予以实施，因此控规对于老城区综合品质提升具有不可替代的作用。
      其次，控规通过建立“一张图”管理体系，成为协调总体规划、专项规划、城市设计和规划实施管理的平台。老城区更新发展涉及的内容和利益广泛，面临政府、部门、市场和个体等多元化的权益诉求，需要通过广泛的公众参与和沟通协调，最终整合进控规“一张图”管理体系，从而实现经济、社会和环境等多元目标，因此控规也是老城区综合品质提升的重要抓手。
      最后，控规是城市设计实施的载体，而城市设计是提升空间品质、塑造空间特色和实现精细化管理的重要手段。2017 年颁布的《城市设计管理办法》明确提出：“重点地区城市设计的内容和要求应当纳入控制性详细规划，并落实到控制性详细规划的相关指标中。”老城区的发展重在提升宜居品质，而城市设计对于空间形态优化、人居环境提升及风貌特色塑造的作用最为明显。通过控规和城市设计的有机结合，提炼能够约束空间秩序和提升品质保障的关键性要素，并融入控规指标体系中，对老城区的整体形态、公共空间、历史风貌保护和生态环境景观等公共领域进行重点导控，是实现城市设计理念、提升城市空间品质的重要途径。

三 面向宜居品质提升的老城区控规思路和策略

      大城市老城区具有“资源富集、空间稀缺、矛盾突出”的显著特征，控规作为确定地块建设条件和实施管理的依据，应积极应对老城发展面临的压力与矛盾，围绕宜居品质提升的目标导向，以微更新的模式因地制宜地解决实际问题，以低冲击的方式保护文化并提升城市特色与内涵，以共治理、细管控的途径达成共识以保障高品质建设，实现老城产业、空间、文化和环境综合发展的目标(图1)。

（一）问题导向，精准优化