两规”编制侧重点不同，规划集中建设区内的用地初步具备入市条件，规划集中建设区外绝大部分用地不符合入市条件，导致可入市的集体经营性建设用地总规模无法准确核算。

（四）利益不均，入市收益难协调

      受区位和历史原因影响，大兴区现状集体经营性建设用地在空间分布上呈“北多南少”特征，北部地区的集体经济发展水平与农民人均收入明显高于南部地区。即使在同一个乡镇，各村的建设用地规模和土地收益水平也存在明显差异。客观上说，在不同镇、村之间已经形成了现实收益的不均衡。

三 规划探索

（一）工作借鉴

      自 2015 年初试点开展至今，全国多个集体经营性建设用地入市试点地区已开展了大量工作，其工作内容重点以建立城乡统一的建设用地市场为目标，试制度、试规范，形成了一系列涵盖多个领域的综合性的政策成果 (核心政策及多项配套政策)。
      在政策指导下，各地已开展大量入市实践。自 2015 年 9 月 8 日，浙江德清县敲响集体经营性建设用地入市竞拍第一槌后，目前全国已经完成了 50 多宗集体经营性建设用地入市，为改革积累了大量宝贵经验。但是，因本次试点地区多数位于经济欠发达城市，试点的到来能够为地方经济发展提供极大推动力，故这些地区的入市实践往往缺少统筹意识。例如，广西北流市利用本次改革可“先试先行、弱化监管”的“宽松政策”及入市周期短 (两三个月土地就可入市交易 )、入市收益见效快等“先天优势”，快速 ( 未确权，缺少产业发展论证等前期工作 )、大规模、零散地开展了 20 多宗集体经营性建设用地入市实践，严重地破坏了城市土地供需关系；同时，土地的无序、分散入市造成了使用效益低下，基础设施建设成本大幅提高，生态空间受到严重侵占。
      如果说这些出现问题的试点地区人口、资源、环境尚存在“容错空间”，那么对于北京这样面临诸多“大城市病”，且处于转型“十字路口”的特大城市来说，试点实践的失误必将“牵一发而动全身”，其产生的负面影响将更为深远。因此，北京市大兴区在试点之初就提出了“规划先行，统筹兼顾”的工作理念，一方面发挥规划的先行研究、调控、统筹作用，指导试点的有序实施；另一方面通过规划兼顾北京市转型发展，实现“一举多得、多方共赢”。为此，大兴区委托北京市城市规划设计研究院编制了《大兴区集体经营性建设用地入市试点规划研究》(以下简称《试点规划》)。

（二）《试点规划》编制对策

1.夯实入市基础——开展“两规合一”工作

(1)开展大兴区现状层面“两规合一”校核工作，统计存量集体经营性建设用地“家底”。

      首先，鉴于 2014 年已有国土数据不能满足要求，《试点规划》首先搜集了不同年份、不同标准的多版国土现状变更调查矢量数据，拼合形成 2014 年大兴区现状城乡建设用地工作底图。
      其次，对底图中无法用 2009 年二调细类赋值的存疑图斑进行人工校核，逐一确定二级分类性质。
      最后，形成大兴区 2014 年现状城乡建设用地二级分类汇总图，并重点认定了全区存量集体经营性建设用地( 图 2)及可减量的现状集体建设用地规模与空间布局(图3)，为后续相关工作打下坚实基础。

(2)开展大兴区规划层面“两规合一”协调工作，确定全区“可入市指标”总量。根据上文分析，由于“两规”不一导致大兴区“可入市指标”难以确定，有碍全面改革。因此，《试点规划》于2015 年开展了全区“两规合一”协调工作，通过对接城规与土规，明确差异图斑处理办法，形成大兴区面向 2030年规划建设用地“一张图”(图4)。

      其中，《试点规划》重新编制了大兴区集体建设用地规划。首先，按北京总规减量比例确定全区 2030 年集体建设用地总规模。其次，摒弃原有合村并点思路，尊重农民意愿，实事求是确定规划宅基地和公服用地的规模与布局。最后，将剩余用地确定为集中建设区外“两规”共同认定的可入市集体经营性建设用地。同时，梳理集中建设区内用地，明确其中可入市指标。至此，大兴区“可入市指标”总规模得以确定。