。首先是征收土地，集体土地被征收为国有土地，土地所有权发生变更；其次是转变用途，农地转变为建设用地，并依据法定图则确定用途和开发强度，是规划实施的关键环节，同时伴随土地价值提升；最后是供应土地，政府将建设用地使用权让渡到第三方，通过显化土地价值带来出让收益。在征地环节，由于土地使用权变更，农村集体被排除在土地收益分配之外，因此无法分享规划实施带来的土地增值。一方面，按照规划实施有利于提高土地利用效率，显化土地价值，但由于土地收益分配规则存在排他性，农村集体参与规划实施的积极性不高；另一方面，由于农村集体土地存在规划管控之外的非农化利用现象，给农村集体获取土地收益提供了路径。

（三）成本负担与收益补偿机制缺位，农村集体土地利用开发不均衡

      城市规划不仅带来空间形态的改变，还对土地价值产生重大影响 。一方面，由于土地用途变更和容积率提高，城市规划带来土地增值；另一方面，因为公共利益需要对部分土地进行开发限制和用途管制，城市规划可能造成土地贬值 。因此在规划实施中，成本负担与收益补偿机制非常重要。就深圳而言，规划区内的农村集体土地被分为两类：一类是规划为居住、商业等经营性用途、具有增值潜力的土地；另一类是规划为绿地、道路、学校等公益性用途、无法实现增值的土地。由于规划用途的差别带来了土地价值差异，往往规划为经营性用途的土地被农村集体广泛接受，规划实施效果较好；而规划为公益性用途的土地被农村集体排斥，规划实施效果较差，由此造成了农村集体土地开发利用的不均衡。

三 土地整备的政策路径与制度设计

      半城市化地区规划实施的难点，是在农村集体土地上的公共利益实现。因此，需要建立一种相容性的激励机制，在优先保障公共利益和公共基础设施用地的同时，维持或增加农村集体的收益，提高其参与规划实施的积极性。要实现上述目标，笔者认为政策设计中必须具备三个要素：清晰的土地产权、明确的利益分配规则及合理的成本分担和补偿激励机制。2015 年，深圳市出台《土地整备利益统筹试点项目管理办法》，尝试通过土地整备解决半城市化地区规划实施难题，保障公共基础设施建设，并取得了一定的效果。土地整备就是将原来空间无序、不符合规划的土地，结合规划实施要求进行土地边界重划和产权关系调整，满足公共基础设施项目的用地需求。笔者将结合该政策的关键制度设计，围绕半城市化地区规划实施的路径安排进行讨论。

（一）地籍重划，结合法定图则进行农村集体土地确权

      土地整备不仅需要在高密度、产权不清的集体土地上腾挪出公共基础设施的用地空间，同时需赋予农村集体土地清晰的产权，让其进入市场流通并显化价值，减少规划实施阻力。因此，地籍重划和土地确权是土地整备的基础。而地籍重划和土地确权的依据，就是具有技术理性和公共政策属性的法定图则。根据政策规定，土地整备区内可结合规划实施要求，按照一定规则给农村集体安排留用地。该做法将规划实施和土地确权相结合，以法定图则为基础进行地籍整理和土地重划，腾挪出道路、绿地、学校等公共基础设施用地，同时重新划定农村集体的土地边界并赋予其发展权。地籍重划和土地确权不同于传统规划实施中土地征收的做法，其实际上是赋予农村集体在规划区内新的发展权，并将留用地作为农村集体参与土地收益分配的载体。这一过程中，农村集体的合法外用地通过确权纳入到合法用地管理中，实现由产权不清晰的“半国有土地”向产权清晰的国有土地转变。虽然重划后农村集体土地面积有所减少，但是由于土地权能的提升、配套设施的完善及土地开发条件的改善 (包括使用功能提升和地块形状规整等 )，农村集体土地价值得到提升(图2)。

      通过安排留用地，赋予农村集体土地发展权，以分享土地增值收益和城市化红利，有助于厘清各方土地权益，降低土地交易成本，同时也通过明晰产权稳定农村集体的发展预期，避免“公地悲剧”的出现。

（二）利益共享，综合运用用地、规划、地价手段调节农村集体利益

      现行的规划实施机制是将农村集体土地和房屋按照一定价格进行征收，将其排除在土地收益分配之外，农村集体参与规划实施的积极性不高。因此，必须转变现行规划实施的利益分配规则，将土地收益分配由政府获得较多转变为政府和农村集体共享，将规划实施由“利益排他”转变为“利益相容”  ，实现规划实施中政府和农村集体的双赢。