中的重要组成部分。然而，农民工面临的问题十分突出，其在经济、政治和文化方面的权益得不到有效保障，诸如工资偏低、劳动时间长、安全条件差和缺乏社会保障，在培训就业、子女上学和生活居住等方面也存在诸多困难，甚至受到社会的排斥和歧视，长期处于所谓的“半城市化”状态，进入城市的权利未能完全实现。

(2) 第二方面的问题则涉及城市更新。受房价等多种因素的影响，低收入阶层逐步迁入城市的边缘区，形成了中国特有的空间分异现象。许叶萍等人认为，“排位越前的阶层越是处于或靠近同心圆的中心，排位越后的阶层越是处于或靠近边缘”，而城市更新则加快了这一进程。随着城市更新的推进，我国的空间分异现象逐步显现。在对南京6907个外迁安置家庭属性数据进行分析后，汪毅等学者认为，在城市更新中心的侵入与接替中，低收入人群被动外迁与内城绅士化并行；在重塑城市空间、改善城市环境的同时，低收入阶层与弱势群体被转移到更远的地方；在低收入阶层外迁的同时存在大量弱势群体的空间集聚现象，从而引发空间分异与空间极化。

(3) 城市贫困人口逐渐聚集在某些特定区域，形成第三方面的问题—— 空间贫困。城市贫困人口的生活问题，是一个世界性的问题。一般认为，经济方面的贫困往往导致地位的低下和健康、教育、居住等方面投入的缺乏。在现阶段的中国，社会转型对人们的生活产生了巨大冲击，形成了由下岗职工、失业人员、农民工和外地打工者组成的城市“贫困”人群。随着拆迁安置政策的落实，贫困居民由城市中心迁移到边缘地区、由相对分散到相对集中。由于基本的公共服务设施供给不足，贫困人群在空间上的集聚过程中产生了许多社会问题。慈勤英等人认为，“内城区贫困空间剥夺式重构过程中，城市优势区位的丧失有可能导致贫困家庭的交通、就业与生活成本增加，贫困子女不能接受最好的教育，降低创造收入的能力和机会，向上流动机会减少”。

（三）包容性规划的引入

      城市化进程中的这些问题，实质上反映的是城市发展是否包容、每个人在城市化进程中是否享受到城市化带来的成果。《国家新型城镇化规划 (2014—2020年)》提出了“推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市”的发展目标，包含两层含义：①在目前的城市化进程中存在着包容性问题；②为解决城市化进程中的包容性问题，政府应发挥积极作用。可见，建设包容性城市已成为解决上述三个方面问题的行动纲领。而要建设包容性城市，首先涉及塑造城市空间的管治制度 ——城市规划。
      传统的城市规划是一种关注物质形态的规划制度，城市化进程中的包容性问题的产生正是对城市规划无价值观的体现，或是由城市规划的价值观“错位”所导致的。石楠等人认为，“包容性应该成为城乡规划工作的一个核心价值” ，即通过规划或一系列公共政策对个体或集体的行为进行引导和规范，营造共享、公平、正义的城市生活环境和以人为本的空间秩序。城市规划不仅是对城市性质、规模、布局和功能的论证，而且一开始就应将公平正义的价值观嵌入到对城市规划的布局和功能的论证之中。因此，建设包容性城市，不仅应当重塑城市规划的价值体系，实现城市规划的转型，还应进一步引入包容性规划，从空间关系角度思考人的基本价值与人的全面发展，并通过包容性规划，为解决城市化进程中的包容性问题提供战略目标与规划方法。

二 包容性规划的逻辑起点

（一）政府在包容性城市建设中的作用

      本质上，城市化进程中非包容性现象的出现都是市场机制失效在空间上表现出来的结果。由于市场不完全、市场信息不对称的存在，在城市化进程中市场失效的问题主要表现在三个方面：①市场机制无法将外部性问题内部化；②市场机制不能提供公共产品；③市场机制导致分配不公正等问题。例如，进入城市的权利体现在城市化进程中过度依赖市场机制，而在社会保障及培训就业、子女上学等公共服务方面，市场机制则常常失灵；城市更新中的空间分异则是由于高房价的存在，市场机制将低收入阶层推向郊外；空间贫困产生的原因既有低收入阶层在空间上的集中，又有公共设施等方面配置的不均等。可见，市场机制的缺陷，需要政府的积极作为，以弥补市场机制的失灵。
      在美国，包容性规划不仅立足于提供物质性的可支付住房，而且“反映了现代规制国家早已不再局限于经济效率的价值判断，而趋于重视‘社会团结’等非经济价值因素” 。包容性规划的引入，表明了政府给付行为的扩张。在包容性发展的背景下，政府应当通过城市规划或公共政策矫正市场机制在空间上的表现，促进空间生产中的正义。在南非格鲁特布姆案的判决中，法