部门出现越位揽权、错位乱为甚至缺位不为的情况。”由于权力边界模糊，各部门展开对同一政治空间话语权的争夺，各部门都在同时开展类似的综合规划，尽管名目不一，各有侧重，但内容多大同小异，一方面导致了对同一土地空间的利用方式、利益诉求的冲突，另一方面也造成了对同一空间使用边界的相互交织渗透，规划编制目标矛盾冲突，协调工作难以推行。

二 吴中区“多规”目标矛盾的殊性分析

      本文依据笔者在具体项目中对吴中区“多规融合”协调机制的思考，探索构建吴中区“多规融合”目标协调机制的方法。
      吴中区位于江苏省东南部，苏州南城，2001年由原苏州市吴县市撤市设区：辖5个区、7个镇、6条街道和1个场圃。吴中区是太湖之滨的山水胜地和遗存丰厚的文化原点，素有“太湖风光美，一半在吴中”和“太湖是江南之母，吴中是太湖之心”的美誉。近年来，吴中区的经济发展十分迅猛，支柱产业 — 装备制造业和电子信息产业已形成规模。同时，随着吴中港、宝供物流园等特色园区的成功打造，已经初步建成了苏州南部区域性物流中心。
      吴中区内不同地域空间、行政部门和主题专项的规划数量多、种类全，但“多规”矛盾冲突现象也较明显。笔者通过分析后得出吴中区在进行“多规融合”工作时，在规划目标共识方面存在以下3点矛盾。

（一）发展目标难以协调：发展模式中“发展”与“保护”的矛盾

       自 2001 年吴中撤市设区起，吴中区便承担起苏州市中心城区拓展的重要任务，越来越多的大型项目的选址落在了吴中区，如太湖新城、吴中科技城、苏州市现代农产品物流园和园博园等( 图 1)。近年来，吴中区形成了富含科技创新力、高效益低消耗的新型工业化体系，形成了“政府引领、企业主体、合力推进”的工业经济转型升级新局面，完成了由“制造”向“智造”和“创造”的腾飞。在此局面下，“发展”仍是全区工作的主旋律。

      吴中区面临着严峻的“保护”任务。一是全区生态敏感性强，人文资源亟待保护。《苏州市吴中区生态红线区域保护规划》中划定了占全区土地面积高达87.1% 的生态红线区域，其中一级管控区占3.13%，二级管控区占83.97%，生态约束力强。苏州拥有 18 个中国历史文化名镇 ( 村 )，其中以吴中区的名镇(村)数量最多：中国历史文化名镇3个，分别为甪直镇、木渎镇和东山镇；中国历史文化名村5个，全部在吴中区，分别为陆巷村、明月湾村、杨湾村、东村和三山村。苏州市获评的 12 个中国传统村落中有 10 个在吴中区。这些人文资源在商业旅游热潮之下，保护任务繁重。二是环境承载力约束、土地资源增量有限。首先，太湖水域面积占吴中区用地的 66.6%，过大的太湖水域面积造成了可用土地资源紧缺，吴中区的有限增量土地资源也受众多保护“红线”的约束。其次，截至 2014 年，吴中区全区城乡建设用地面积为242.55km2，开发强度为 35.8%( 太湖及大型湖泊水域面积除外 )，开发规模已经超出了《苏州市主体功能区规划》规定的30%的红线标准，其中吴中区中心城区的开发规模高达 97.67%，土地开发已经接近土地用量的极值，经济开发区、胥口镇和木渎镇的开发规模已经超过55%，土地开发强度已很高，土地潜力十分有限。

（二）编制目标难以协调：编制思路“整体”与“特色”的矛盾

      笔者通过对吴中区不同行政部门的规划比对后发现，在吴中区层面发改、国土和规划三大部门编制的《吴中区国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》《吴中区土地利用总体规划》《吴中区城乡协调规划》等都针对全区进行了“整体”的发展定位(表1)。

      吴中区下辖的行政区块类型多样、各具特色，其中吴中经济开发区 ( 郭巷街道、城南街道、越溪街道、横泾街道)、吴中区中心城区 ( 长桥街道 )、胥口镇及木渎镇等经济发展条件较好；木渎镇、甪直镇、东山镇历史深厚、人文资源丰富；太湖旅游度假区(光福镇、金庭镇、香山街道 ) 和穹窿山风景区滨临太湖，坐拥良好的生态资源，景观灵动。同时，《苏州市主体功能区规划》对吴中区的区块进行分类：吴中经济开发区和中心城区为优化提升区域，甪直镇、临湖镇和胥口镇为适度开发区域，太湖旅游度假区、木渎镇和东山镇为限制开发区域。吴中区“整体”的编制目标与“特色”各异的行政区块使得“多规融合”的编制目标难以协调。

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