p;    目前，国内对于市域国土空间规划的研究尚处于探索阶段，并未形成较为成熟的空间规划编制体系。鉴于对规划成果综合程度较高的需求把控，国内认同度较高的做法是基于“多规融合”的思路，从规划融合的角度来完成对整体空间的协调约束工作。因此，国土空间规划编制应遵循以下3个原则：

1 区域规划原则： 综合确定发展方向

      国土空间规划是一项全面的综合规划，从城市发展外部诉求出发，需要把握好不同区域、不同阶段的城市发展特征要求，以问题导向和区域发展定位锁定城市的发展方向，进而明确自身内部的国土空间资源配置和发展方向，调整和优化城市空间开发格局，以提升区域经济实力和综合竞争力。同时，应重视与周边区域规划等的对接，推动各类要素之间的合理流动。

2 顶层设计原则：统筹兼顾内部要素

      国土空间规划的设计过程，缩小到城市自身就可以视为对现行各类约束条件的融合统一，需要制定的是“广而全”的普适性约束原则。而我国的制度特征和基本国情决定了空间规划体系内部构成的多元化，一个行政层级往往有不同的空间规划并存。因此，空间规划的协调不仅要考虑不同层级规划的上下衔接，还应考虑同一层级不同种类规划之间的相互协调，并通过不同规划的管控内容与管控力度的相互博弈，完成顶层指标的制定。

3 环境优先原则： 严格保护生态底线

      国土空间规划的编制是为了促进人与自然、社会与经济和谐发展，集约、高效利用各种资源，合理安排人口、土地利用及生态保护等方面的布局与时序。而在各类空间要素的协调控制过程中，最容易被“妥协”的是环境要素。因此，在空间规划的编制过程中，可以适当运用“反规划”的思维方式，优先摸清不能建设的区域，划定禁止建设及限制建设的区域，进而形成健康、理性的城市发展格局。同时，从人地和谐关系入手，重构空间资源利用价值体系，引导城市空间有序增长。

二   宁波市域国土空间规划编制实践

（一）现状及问题

1 现状

      宁波市现下辖海曙、鄞州、江北、镇海、北仑和奉化六区，以及余姚、慈溪两个县级市和宁海、象山两县。全市陆域总面积为 9816km2，其中山地丘陵面积占陆域的50.1%，平原占40.3%；海域面积为9758km2，岸线总长1594km，约占全省海岸线的24%。依据 2016 年的土地利用现状调查，宁波市域国土口径内的城乡建设用地规模合计为 1429.77 km 2 ，占国土陆域总面积的 14.7%。其中，城镇建设用地规模为807.94km2，农村居民点用地规模为621.83km2 。宁波市域国土空间基本形成了“一核两翼、两带三湾、多节点、网络化”的开发格局(图1)。

2 存在问题

(1)规划编制层面缺少顶层设计。

      宁波市域范围内，各部门依据自身职能范围编制相关规划对国土空间进行的管控，均为单一目标的管控，除注重指标约束的土地利用总体规划、注重空间管控的城市总体规划及注重环境约束的环境功能区划外，还包括交通部门的综合交通规划、城管部门的市政类规划和住建部门的建设类规划等，种类繁杂。不同规划间的职能和内容交叉重叠，规划编制的条块分割，每类规划的技术标准、规划目的及规划期限均不相同，加之相互之间协调不足，造成同一空间上不同规划的管控逻辑产生矛盾，归根结底是缺少顶层设计对各类规划进行统领。

(2)技术规程层面缺乏统一标准。

      目前宁波市“多规融合”工作已开展两年，积累了“多规融合”的宁波经验，但由于各部门规划存在规划目标和规划对象不同、规划期限不衔接、技术标准不衔接及各类规划地位失衡等问题，在现有的体制、机制下推进“多规融合”工作仍存在制度障碍。“多规融合”规划的目的是协调各类规划在工作目标、空间范畴、技术标准和运作机制方面的冲突，但宁波市的“多规融合”规划由于是规划部门单一主导，实际上平行于各类空间性规划，与各部门管辖权限基本无交集，等同于增加了一个部门规划，缺乏对现有体制、机制下空间管辖的逻辑创新，不利于空间治理效率的提升。而多部门交叉管理及差异化的空间管控思维，造成同一