增长主义”的“厚爱”，空间规划应当适应和引导地方发展需求，体现市场经济下的空间利用和优化配置理念，整合协调各行业政策，形成引导性的空间政策工具，通过政策激励引导形成空间规划意图。
      当前的空间规划实践在“一张蓝图”的绘制上取得了重大突破，但在配套政策工具的制定上仍然滞后，缺乏统筹引导型的空间政策，导致各部门政策各行其是，政策之间缺乏协同，“一张蓝图”缺乏空间政策的支撑，仅靠政府强制性的管制难以真正实现“一张蓝图干到底”。

（四） 缺乏实施绩效考核机制

      “多规合一”与空间规划的实施没有与政府的绩效考核挂钩，政府的绩效考核体系仍然以“增长主义”为导向，导致地方政府更加关注发展问题以及地方和部门的利益，空间规划的改革陷入了困境。同时，地方政府纷纷谋求空间规划权与土地发展权的最优化分配，各部门也重点关注部门事权的扩大和责任的减少，而对“多规合一”与空间规划的实施关注不足。

二 基于实施激励机制的“多规合一”思路

（一）树立“管控 + 引导”的双向思维

      为保障“多规合一”和空间规划的有效实施，应当将被动管控和主动引导相结合，在底线管控思维的基础上，坚持引导和激励地方发展的思维，建立基于激励发展的实施机制，将空间规划实施与政府绩效相挂钩，形成一套系统性的“多规合一”和空间规划实施制度。

（二）构建“战略 + 管制 + 政策”的实施激励机制

      基于“管控 + 引导”相结合的双向思维，建立“战略 + 管制 + 政策”的实施激励机制 ( 图 1)：以战略为引领，形成空间战略共识和行动纲领；在战略指导下，一手抓底线管制，建立底线资源统筹管理机制；一手抓政策引导，制定空间政策引导战略地区和特别政策区的发展，并建立空间差异化考核机制。

1.战略激励：战略共识+行动纲领

      “多规合一”和空间规划应当以制定空间发展战略为核心任务，一方面要体现战略性，落实上位规划功能定位，建立战略远景目标和地区发展框架体系，具体内容包括城市发展战略、发展规模、承载容量与空间布局、区界管控要求等；另一方面要体现共识性，建立政府、专家和公众共同参与的开放式规划工作架构。
      在将战略落实到行动中时，应以空间发展战略为指导，结合城市近期发展重点制定行动纲领，以行动纲领作为指导各部门和各级政府工作的统领性文件，明确统筹部门和配合部门，并对行动纲领的实施进行动态监测评估，将监测评估结果与部门绩效挂钩。

2.管制激励：底线管控+统筹管理

      首先，构建集约束与激励于一体的空间底线管控模式：①约束性，即基于底线思维，划定建设、保护的边界，控制城市发展底线，绘制一张刚性约束图，制定负面清单和项目准入类型，明确生态保护区域、基本农田保护区域等的规划管制措施。②激励性，对于涉及底线控制的关键性指标，坚持进行严格的自上而下的控制，将底线管控成效纳入地方政府政绩考核体系并与地方政府建设用地指标相挂钩。
      其次，在底线管控的基础上，处理好“分”与“合”的关系，建立“分合有度”的空间统筹管理机制。理清规划的权、责、利结构，形成关键事权统一集中、其他事权分散配置的规划管理体制。在关键性空间管理事权方面，如控制线的调整、重要专项规划的审议和重大建设项目选址等，可构建一个由政府统筹、多部门参与的协调工作机制，定期组织多部门联席会议进行决策；在非关键性空间管理事权方面，可发挥各部门的专业性与能动性，保留相关部门的管理权。

3. 政策激励：空间政策+绩效考核

      通过“适度干预”的空间政策工具，改变自上而下的单向区域治理模式，形成扁平化、协作性的区域治理模式，以政策引导增强地方的城乡治理责任和发展活力。空间政策工具一般有两种：一是全域政策分区，即将全域划分成各特色发展片区，在这类区域以差异化绩效考核为主，以产业政策、跨区合作与补偿机制等为辅；二是特别政策区，包括特色产业区块、特别开发区等，在这类区域以产业政策为主，以国土、规划和环保等方面的政策为辅。针对全域政策分区、特别