工业园区的需要。按南海区 2014 年拥有 2031 个股份经济合作社计算，平均每个股份经济合作社的工业用地面积仅为 6.4hm²，具备一定规模的村级工业园约590个，总面积约为 897hm²，平均每个工业园的面积仅为 1.5hm²。破碎的工业用地导致土地效益的低下，2014 年南海区地均 GDP仅为每平方公里 4.3 亿元，在珠三角地区处于中等水平。

（二）逐级“放权”下的区—镇纵向博弈

      南海区下辖桂城街道和九江、西樵、丹灶、狮山、大沥、里水6个镇，由于镇(街)经济高度发达，区政府在土地财政和GDP考核的双重压力下，高度依赖镇(街)的经济发展以得到财税收入。因此，为了保障镇(街)经济的活力，南海区在行政管理方面采取市、区、镇逐级“放权”的模式，给予各镇(街)充分的发展自由，导致区、镇两级政府存在“强镇弱区”纵向博弈的情况。这种规划管辖权限的下放，确实极大地激发了镇(街)发展的自主性和积极性，促进了南海区经济的发展，但也造成了区级层面对空间管制的力度不足，空间发展缺乏强有力的整合，镇街之间“诸侯割据”，难以提升区域整体的运行效率。
以狮山镇为例，2009 年狮山镇成为佛山市简政强镇改革试点，2013 年狮山镇实施“园镇融合”政策，市、区政府通过委托、服务前移等方式，向镇( 街 ) 下放行政管理事权。然而，管理权限的下放与财税的分成却不相匹配，镇级行政单位在财政税收分成中只能拿到12.5％的税额，却承担了较重的基础设施和公共设施建设与维护的压力，存在“小马拉大车”的情况，使得以镇(街)为主导的城市化质量存在“量”高“质”低的问题，阻碍了区域的整体发展。

（三）非均衡竞争下的镇 ( 街 ) 横向博弈

      各镇 ( 街 ) 在谋求本地区经济利益最大化、规模最大化的过程中，往往忽略了整体利益的平衡和与相邻镇 ( 街 )的协作，对公共服务供给、环保方面的支出倾向于从邻近地区“搭便车”，反映了“放权”思路下以行政区划为基础的政府管理的缺陷。例如，在南海区的多版规划中，均强调整合桂城街和大沥镇，打造沥桂新城作为广佛副中心，将南海区中轴线北延作为南海区城市中心区空间拓展的重点方向。然而，由于大沥镇、桂城街之间的矛盾难以协调，位于两镇交接处的广东省金融高新技术服务区D区在建设中困难重重。

（四）权责交叠下的不同部门横向博弈

      不同部门由于空间管理权限交叠，在空间管理中存在多头审批，各部门之间按照各自的行业标准和不同的平台进行审批，缺乏紧密的沟通和协调，导致审批效率低下，科学性和指导性不足，影响空间管控效果。
      近年来南海区编制了不同类型的规划60余种，各类规划都向空间“伸手”，造成同一空间的规划管理要求互相矛盾，仅仅土规和城规的建设用地差异图斑就高达12.2万个，总面积为166km²，占全区建设用地面积的30％。

二  基于利益平衡的“多规合一”空间管制策略

       冯·诺伊曼和奥斯卡·摩根斯特恩认为，博弈论是研究利益冲突的相关方在竞争性活动中制定最优的博弈策略的理论。回顾南海区空间的变迁史不难发现，空间管制的构建、演变就是区、镇两级政府与村集体关系的调整过程，三者的博弈推动了空间管制制度的创新发展。因此，“多规合一”能否取得预期成效，主要由区、镇、村的博弈结果来决定，即一方面需通过空间格局优化来对既得利益进行调整，明确公共利益的界限，防止其中某个参与主体的“搭便车”行为；另一方面通过空间管制政策的制定来实现空间收益的调整，使利益各方的收益大于合作成本，促使各方利益主体从不合作变为合作。
      “多规合一”空间管制的重点是协调与制衡不同利益主体基于多元价值取向在空间上的博弈，通过边界—规则的重构，构建利益均衡的博弈机制，理顺不同层级政府、不同发展主体及同级政府之间的权利互动关系，寻求公平与效率、局部与整体兼顾的空间治理方式，实现多方共赢(图1)。

（一）边界重构：权责明晰下的空间格局优化

      空间管制涉及土地利益的调整，有学者提出空间管制的边界可分为权益边界和责任边界，权责在不同利益主体间配置的变化，可以通过权责边界的划分来实现。因此，可以通过公共利益边界的明确和对管控权限“收”“放”的有效分配，实现空间权责的明晰化。