（四）多重红线管理，制度协调难度大

      生态区往往具有基本生态控制区、饮用水源保护区、生态公益林、基本农田保护区、风景名胜区和河道泄洪区等多重身份。生态保护主体主要有开发建设部门、规划管理部门、相关管理部门(如农业、林业、规划、环保等部门)、当地居民和外来投资集团等组成，管理权限复杂，利益主张多样，之间的博弈和斡旋为城市规划管理带来了诸多困难。同时，建立在空间设计基础上的城市规划对区域的建设活动、农业活动、交通活动、林业采伐和过量游览等行为欠缺指导性，生态规划作为专项规划的法律效力不足等问题，暴露了规划管理自身的缺陷 。因此，生态区的发展往往受到具有多重身份的生态红线的管理和控制，城市发展受制度的限制较大，需要协调的部门众多，城市管控策略缺少统筹，规划编制协调难度大。
      综上所述，大都市生态区内的社区发展面临着自然生态环境敏感、脆弱，禁建区、限建区的城市发展权失衡，土地权属复杂、缺少细致化管理，多重红线管理、制度协调难度大等多重困境，导致区域的社会经济发展长期落后于周边地区，有悖于生态保护的初衷。单一维度的城市规划、生态保护规划、土地整备规划和政策制度设计已无法解决生态区错综复杂的问题。因此，通过综合规划，全面统筹土地整备、产业经济发展、空间规划设计和多口径规划整合甚至是制度性探索，才是走出这种困境的关键。

二 大都市生态区社区综合规划思路

      大都市生态区社区综合规划的技术思路是在生态分析的基础上，寻找生态保护与城市发展矛盾的关键点，研究城镇发展过程中人地供求矛盾、生态控制与城镇建设的矛盾、落后的经济模式与先进的业态要求的矛盾、多重红线控制矛盾等，进而提出生态保护与发展的平衡方法；提出可行的土地处置方案，平衡城乡发展权；引入特色产业类型，实现集体经济转型，并搭建一种多部门、多利益集团共同决策的创新型规划编制模式 ( 图 1)。

（一）加强生态保护，保障城市安全

      规划的核心是保护城市生态安全，落实限建区的保护性开发措施，实现保护与开发的平衡。首先，应分析研究区域的生态安全底线，如迁徙廊道、生态恢复区域、高压走廊、动植物保护区和基本农田等生态脆弱、对城市安全起关键性作用的区域，分析界定生态敏感程度，确定严格保护区域的边界和规模。其次，对其余的限建区进行导控性细分，分析其生态资源的构成特点，制定保护性开发措施，在不影响生态环境质量的前提下适当地引导开发类型。再次，分析研究区域生态保护机制，统筹生态保护、培育和维护经费的来源，有条件的地方可采取“以地养地”的方式，平衡土地产出和生态投入，最大限度地减少生态区对外部经费的依赖程度，实现内部的平衡。最后，应在经济条件可行的条件下，最大程度地加强生态保育和维护，提高生态区的生态贡献能力。

（二）合理处置土地，平衡社会发展权

      生态区内社区发展权问题解决的关键是建立基于制度创新的生态区土地政策，在政策制度层面予以倾斜。一方面，生态区长期受生态控制政策的影响，普遍落后于周边区域，城镇建设规模差异大，违法建设用地较多，应制定有别于其他区域的土地处置政策。规划通过分析经济投入和产出效益，科学界定建设容量，在土地政策层面改革创新，减少行政阻力。另一方面，通过建立灵活的空间管制措施，探寻土地流转途径，适度“放活”集体土地的处置方法。例如，通过利益统筹的方式实施异地腾挪、异地迁建，灵活处理违法土地处置过程中的回收比例、开发强度和建设用地规模等。

（三）建设特色产业区，引导集体经济模式转型

      规划应充分发挥区域的自然资源优势，推行特殊的产业经济模式，引进环保型、高附加值的产业类型，引领集体经济转型，推动可持续发展；鼓励建设生态型产业项目，降低政策、制度门槛，实现自然保护与经济发展的平衡，增加绿色产品的经济产出。政府通过政策扶植、引导，使村集体参与科技创新企业的发展，或发展自主产业，逐步减少对物业出租的依赖，从而提高单位面积的物业价值，保证村民受益。

（四）施行重点项目管理，推动多部门联合决策

      规划应在城<