组织单位”“规划审批流程”及“规划修编流程”( 仅长沙市设置 ) 等程序性条款与“城市地下空间规划编制原则”“编制内容”等技术性条款 ( 类似“规划编制办法”)。各地对地下空间规划编制体系的规定不尽相同，总体涵盖“总体规划”“专项规划”“控制性详细规划”“修建性详细规划”等编制类型(表3)。

(3) 规划许可管理。该板块带有浓厚的“行政规范性色彩”，较常设置“地下空间用地使用权的获得方式与权属界定”、“地下空间建设项目的规划许可流程”、“地下空间用地出让金”、“地下空间规划变更”( 仅上海市、西安市设置 ) 与“规划条件核定 ( 仅上海市设置 )”等条款。以比较具有地下空间特色的条款为例：①地下空间用地使用权的权属界定一般以三维方式进行，如广州市《地下空间管理办法》在第三十二条写道，“地下建设用地使用权登记以宗地为单位，并通过水平投影坐标、竖向高程和水平投影最大面积确定其权属范围……”。②地下空间建设项目的规划许可流程总体上参照地面，即通过“一书两证”的流程进行管理 (参看广州市《地下空间管理办法》第十二条)。其中，结建地下空间建设项目一般随地面建筑一并经历规划许可流程；单建地下空间项目则需单独经历规划许可流程。

(4) 建设施工管理。该板块主要规定地下空间项目在建设施工方面的要求，较常设置“开(竣)工验收要求”、“施工许可程序”、“施工变更程序”(仅广州市、天津市、西安市、海口市和本溪市设置)以及“地下工程在安全保护”、“连通工程”、“管线工程”(仅上海市、天津市和本溪市设置)、“配套设施”(仅沈阳市、西安市和海口市设置 )、“基坑工程”( 仅武汉市设置 ) 的建设施工要求等条款。

(5) 建后使用管理。该板块主要规定地下空间项目建成使用后的管理要求，较常设置“产权登记”、“信息管理”( 仅上海市、深圳市、天津市、沈阳市、西安市、海口市、杭州市和苏州市设置)、“物业管理”(仅广州市、深圳市、武汉市、长沙市、南昌市、西安市、海口市、本溪市、杭州市和苏州市设置)、“平战使用”(仅广州市、武汉市、长沙市、南昌市、海口市和本溪市设置)、“环保防灾”(仅广州市、本溪市设置)、 “年限管理”( 仅武汉市、海口市、厦门市和苏州市设置)、“功能变更”(仅天津市、海口市、杭州市和苏州市设置)、“征收征用”(仅广州市、武汉市、长沙市、南昌市、海口市和杭州市设置)等条款。以比较具有地下空间特色的条款为例：地下空间建设项目需进行产权登记，经营性、非经营性的地下空间建设项目产权登记方式不同 ( 参看长沙市 )，部分城市甚至提出地下空间使用权分层登记制度(参看厦门市)。

(6) 法律责任。较常设置“违法建设认定”“违法建设处罚”等条款。

(7)附则。较常设置“补充解释”“参照制订”“生效时间”等条款。例如，杭州市《地下空间管理办法》在第十五条写道，“有关管理部门，应当按照本意见的要求，结合本部门工作实际，研究制定城市地下空间开发利用管理实施细则……”。

二 《地下空间管理办法》的规范性问题与制订建议

（一）规范性问题

      上文分析表明，各地《地下空间管理办法》在文件层级、基本概念、适用地域和内容设置的制订上缺乏统一标准。具体如下：①文件层级不统一，少数《地下空间管理办法》以地方性法规的形式发布，大多数以地方政府规章和规范性文件的形式发布；②基本概念不统一，各地《地下空间管理办法》均对“地下空间”这一概念进行解释，但部分城市出现“单建、结建地下空间”“公共地用地下空间”等概念；③适用地域不统一，部分《地下空间管理办法》适用于“城市规划区”，部分适用于“国有土地”或“城市行政区”，部分仅适用于“城市公共用地形成的单建地下工程”；④内容设置不统一，各地《地下空间管理办法》均包含“规划许可管理”这一主体板块，但在“规划编制管理” “建设施工管理”“建后使用管理”等其余主体板块的取舍上，各地《地下空间管理办法》均较为随意。
      《地下空间管理办法》作为地方层面的法规文件，各地有些差异是正常的，但如此大范围、多类型的差异则反映出《地下空间管理办法》在制订规范性上存在混乱。因此，需要在一些基本问题上寻找有说服力的共识。一方面，需从项目管理视角，探讨《地下空间管理办法》在规划建设管理上的科学性；另一方面，应当将《地下空间管理办法》置于地方法规体系之中，从法理学视角给予其制订建议。

（二）制订建议

(1) 遵从地方法规文件的法理学规律，以高位阶的地方性