。一方面，对重点地区控制得不够精细，具有约束性的指标只有容积率、功能、建筑密度与高度等，缺乏精细化的空间设计引导，如果开发商的水平较差，很难保证高品质建设；另一方面，对发展不确定地区的控制太细，无法应对城市发展和市场的各种不确定因素。此外，没有针对各类地区特点设置不同的编制内容和深度，导致重点没管住。例如，常州市控规编制中对老城区缺少历史文化方面的研究，对产业地区缺少产业研究的内容 (而常州目前的产业正面临转型升级，相关的研究特别重要 )、对生态环境敏感地区缺少低碳生态方面的研究等。

（二）控制内容较粗放，城市设计重方案轻导控，未能有效地指导土地出让

      控规控制内容较粗放是目前普遍存在的问题。我国规划编制和管理实施过程呈现出不合理的“倒三角”结构：上层的规划体系庞大 (一般包括总体规划、分区规划、控规、城市设计、修建性详细规划及各类专项规划 )；中层的审批流程繁琐 ( 比如深圳有规划编制、调整流程，以及土地利用总体规划调整、生态线调整、土地整备等流程 )；但到了最后的土地出让要点时，没有编城市设计的地区往往就剩下用地性质、容积率等几个指标，而编了城市设计的地区，由于城市设计并非法定规划，其指引内容不能有效落实到控规中，导致规划管控内容不够精细，地块开发难以实现规划意图。相比之下，新加坡的规划实施过程则呈现“正三角”结构：首先新加坡的规划体系就两级 — 概念规划(Concept Plan，类似战略规划与总体规划)和全面规划(Master Plan，类似控规 )，其中重点地区的全面规划有城市设计导则作为补充，之后直接对接土地开发；其次新加坡的审批流程在逐步实现由繁到简，但是管控内容强调由简到繁，城市设计导则的内容直接转译为土地出让细则。以新加坡滨海湾白地为例，其设计导则长达 58 页，涵盖了定位、用地、地下一层用途、第一层与第二层用途、地块内建筑外的空间用途、建筑大致形态、建筑高度、绿色与景观设计、建筑界面、共用隔墙、公共空间(城市房间)、屋顶、夜间照明、地下地面，以及空中步行网络、后勤交通、停车、与周边街道保持一致、开放的步行道、自行车道、灌木与树木要求、与通勤设施的连接、街道照明、立柱、地砖等27个方面、共132小项内容。
      常州市虽然编制了很多城市设计，但很多好的设计思路未能有效发挥作用。究其原因，一方面城市设计的地位不明确，对哪些设计应落实到控规或纳入土地出让条件中没有明确规定，其设计要求对项目开发不具有法律约束力；另一方面城市设计大多关注显性的空间方案，对约束隐形秩序的空间细则缺乏关注，缺少由方案向空间导控转译的关键环节，指导性不强。

（三）管理程序缺少操作细则，权责不透明，没有实现有效审查

      各地对控规管理操作程序的具体做法和深度不一，有些城市对每个阶段该如何操作没有明确规定，包括具体如何分工、审查关注哪些要点、意见如何给出和处理、内容达到什么深度、什么时候做完和公众如何参与等，加上公开透明度也比较差，影响对控规审查的有效性。例如，常州市在意见征询环节就存在一定的漏洞，有些部门对控规成果的审查不重视，经常是没有意见，等到项目实施后，发现影响到各自利益了，又提出要修改控规。目前控规的问责制度尚未建立，参与的编制单位、管理部门往往游离于法律追究的范围之外，一旦出现问题就变得无章可循，缺乏法律保障。

三   控规精细化管理的制度改良

（一）实现分区、分类管控，提高制度的适应性和可操作性

      对各类地区和及其控规调整进行制度上的适应性设计，是控规精细化管理的重要内容。应在科学分类的基础上，针对各类地区确定不同管理程序、控制要素和控制深度要求；明确各类控规调整类型和内容，在基本管理框架下细化为不同的调整程序和成果要求。
      针对各类地区的重要程度和特点，设计规划审批程序和管控内容。在常州控规评估实践中，应注意以下几点：首先，根据地区的重要程度区别设置审批程序。对于重点地区，加强审查环节，在工作周期设置上给予充分的编制和审查时间，以确保成果质量；对于一般地区和发展不确定地区，缩减耗时的隐性审查工作环节，在确保成果质量的基础上，将工作周期进行适当缩减。其次，区分各类地区的控制要素和内容深度。对于重点地区，加强城市设计的精细化管控，将城市设计控制要点转译为空间图则并纳入控规图则管理中，以指导土地开发，同时结合地区条件，灵活编制空间形态、交通组织、地下空间与重要城市界面等不同控制要素的空间图则，以提高控规的适应性。对于发展不确定地区，强调规