理，致使区域基础设施呈现拼贴格局，缺乏系统性，公共服务差异较大。二是层级分审。市政基础设施项目采取层级审查制度和投资审批体制的纵向管理模式，谁投资谁审批，按照级别确定投资比例，导致市政基础设施落后于市场化投资，审批效率低下。三是部门分管。不同市政基础设施行业建设、运营为横向不兼容管理模式，地面点源和地下管线的权属单位不同，导致各自为政，缺乏协调配合。四是建管分制。市政基础设施建设和管理分离，不同阶段采用的规范不统一，运营单位不能参与建设和监管验收，很难控制工程质量，后期运营难度加大。五是源网分离。市政基础设施源和网分开投资建设，设施建设系统性不足。由于市政基础设施的网络型、时序性特点和计划衔接不畅，致使有网无源和有源无网、网络不衔接等现象出现，道路系统性和网络系统性无法保证。
      综合管廊建设基本涵盖所有地下管线，专业性、技术性要求越来越强，随之而来管理的复杂性也越来越高，加之国家自上而下的强势推行，其建设实质上起到倒逼城市市政基础设施的统筹规划、建设与运营管理改革。地下空间有效管理的目的：一是通过新建综合管廊及其与已存地下管网的相互衔接、有效利用和安全运行，促进地下管线建设水平的提高、信息化管理技术的应用、管理内容的深化和管理范围的扩展；二是通过综合管廊的公司化管理整合管线的部门化管理，迫使城市地下管线的科学管理、效率运行提上议事日程；三是城市地下空间的开发由单一用途向多用途、由少量向巨量、由城市建设的配角向重要的组成部分转变，综合管廊是城市地下空间的重要组成部分，通过综合管廊的建设与其他地下空间利用类型的相互衔接也间接促进了城市地下空间有效管理的法规和政策的推进。

二   综合管廊建设规划问题

（一）综合管廊建设规划侧重于技术

      《指导意见》要求各地编制《综合管廊建设规划》，按文件规定的规划内容侧重于技术逻辑(图1)，但却未能解决综合管廊建设的关键问题：①为何建。综合管廊建设是国家自上而下的制度安排，通过项目奖励的形式推进地方实践。由于国家层面治理的理性思维不足，缺乏对全国性综合管廊总体战略布局和适用范围的具体规定，使得通过综合管廊解决城市地下管线问题的需求并不迫切的衰落型城市甚至一些中小城市纷纷投资建设综合管廊，其多以获得国家项目资金为主要目的，不考虑项目建设的必要性和可行性而盲目建设，折射出利益政治的弊端。②在哪建。《城市工程管线综合规划规范》(GB 50289—98)第2.3 节提出采用综合管廊集中敷设的六种情形，《电力工程电缆设计规范》(GB50217—94)第 5.2节也有相关的规定。由于综合管廊造价高，规划布局需要考虑很多因素，包括交通拥挤程度、市政基础设施需求程度、地上地下空间利用复杂程度和短缺程度等，国外城市综合管廊多设在城市中心区，而我国有的城市为了降低实施难度，选择在常住人口和建筑密度极低的新区甚至城市边缘区建设，综合利用效率不高。③怎么建。在建设主体方面，一般委托地方政府平台和公司作为与社会资本合作的出资单位和事实上的实施主体，通过自建或委托代建等方式进行投资建设，使得综合管廊重资产高负债运行。在建设内容方面，目前燃气入廊还存在争议，垃圾管道收集尚不成熟，这些技术性问题都从根本上影响综合管廊的建设，使得设计方案一变再变。在建设程序方面，地下管线具有系统性和相关性，入廊管线与非入廊管线以及与其他地下空间设施的建设相互衔接考虑不足。④如何管。综合管廊是针对地下管网问题的技术性解决方案，涵盖规划、建设和运营管理的全生命周期过程。遗憾的是，地方政府鲜有长远的运营考量，只考虑建设不考虑运营，由于未先期确定运营单位，因而具体设计不能体现管理需求，也缺乏对有效盈利模式的考量，加之资金需求量大，在必要性不足的情况下，政策变化可能导致综合管廊规划编制和实施效力的不稳定性与不确定性是客观存在的，能否按规划建设以及建成后能否运营存在极大的风险。

（二）综合管廊建设规划难以实施

      目前，我国在城市地下管线规划建设、权属登记、工程质量和安全使用等方面的法律法规与制度体系并不健全，虽然中央政府及住建部、发改委、财政部等多部门密集出台系列政策和技术文件，但只部分解决了建设阶段的工程技术、资金来源和少量运营管理问题(表1)，缺乏稳定的管理机构、成熟的管理机制和有效的管理手段，存在诸多标准、制度欠缺的问题，导致综合管廊建设规划难以实施。例如，综合管廊投资分析论证、管理运行等均与我国沿袭多年的传统管线直埋方式差异较大；又如总费用不仅仅包括建设费用，还应包括若干年维护费用，而《城市综合管廊工程投