(Urban-Biased Policies)”的制约，集体建设用地“合法化”的制度源头已被严重挤压；并且财政分权及政治集权下的政绩压力迫使地方政府不得不实行城市偏向政策，因为通常只有国有用地上的城市发展及重大工业项目 ( 平台 )才能在短期内实现官员政绩的显著提升。2011 年南海区为进一步规范集体建设用地的流转，出台了《佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》，但仍未涉及对集体建设用地二次流转的规范。在流转的实践中，也产生了规避建设用地公开交易程序、到期建设用地出让与出租合同的续期、使用中改变土地用途等新的问题。
      2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出城乡土地制度改革的目标是实现“用途管制、权能平等、增值共享的、统一的城乡建设用地市场”。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2014 年颁布的《佛山市南海区集体建设用地使用权流转实施办法》，明确了集体土地一次流转、二次流转、抵押、集体土地商服产业载体等的定义、条件、流转方式、程序及一些特殊约定。这一文件的实施效果仍有待观察，但从法理上看，其对于集体土地流转及商服产业载体等的规范作用，均已落实了中央“同地、同权、同价、同责”的要求，也开启了集体土地由“非法”向“合法化”转向的通道。但截至 2013 年底，全区通过公共交易平台的(第)一次流转的数据显示，仅出让集体建设用地88宗，涉及土地面积2188.05亩；出租集体建设用地1464宗，涉及土地面积6413.55亩；转让、转租等二次流转多为“非公开交易”而无法统计，但其流转宗数和土地规模都甚为可观；流转后办理抵押的集体建设用地仅15宗，涉及土地面积314亩。

（三）“三旧”改造：地方政府拆解村组层面的土地股份合作制的尝试

      对于半城镇化地区而言，“三旧”改造杂糅国有、集体两种建设用地的权属，核心问题是土地再开发的增值收益再分配。2009 年广东省发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》( 粤府 (2009)78 号 )，其核心是城市更新过程中的土地政策创新，如允许按照现状(多属于违规建设用地)完善历史用地手续、允许采用协议出让供地、土地纯收益允许反拨以支持用地者开展改造及简化集体建设用地划归国有的手续等政策。其作为试行政策尽管只有 3 年的有效期，但却给集体建设用地的历史遗留问题提供了一个“合法化”的窗口。但“合法化”的前提是将村组层面的土地股份合作制提升至街镇层面，且为了顺应经济增长和城镇化建设“政治化” 的倾向，组建对土地资产拥有经营权的新型政府公司，重构集体建设用地的开发权和控制权。
      2013 年《佛山市南海区城市更新(“三旧”改造)实施意见》颁布，截至2015年9月，南海区已纳入省“三旧”改造范围的宗地共 5237 宗，涉及土地面积29.8万亩；全区认定“三旧”改造项目2785宗，涉及土地面积16.74万亩；完成改造项目307宗，涉及土地面积1.1万亩；正在改造中的项目涉及土地面积2.5 万亩。但各类“三旧”改造的政策法律法规的背后，依然是一种“以土地为中心的发展机制(Land-centeredUrban Politics)” ，即是在城乡建设用地指标紧缩之后，地方政府与乡村有关土地再开发的一种合作与共谋，这或许成为很长一段时间内“中国特色的城市土地运营模式”的一种必然，尤其是针对珠江三角洲而言。

二  瀚天科技城由村属工业园向城市产业发展平台的转化过程

      瀚天科技城位于佛山市中心城区，佛一环路东侧、桂平路南侧，隶属于南海区桂城街道，面积约为493亩，原属北约、上海两村的村属低效工业园区，2008 年以后经由镇街政府创新土地政策及其运营模式，已逐步发展成为以生产性服务业为主、以都市型工业为辅的城市产业发展平台，被称为“瀚天2.5型”产业园(图2)。瀚天科技城再次印证地方政府在城镇化项目经营上的有效性取决于行政、政治和 ( 市场 ) 公司机制在以土地为核心的项目平台上的统合、一体化运作，而在“求资源、求发展”所形成的增长网络中，政府藉由其对于土地开发权、地方财政、农村社会资本等的掌控与诱导，构建了基于土地股份合作制的城乡和谐的城市治理模式。

（一）村组层面基于土地股份合作制的低效工业园开发模式

      2003 年北约村利用其在千灯湖片区的村属土地，置换获得现瀚天科技城的土地所有权，并在北约经济联合社(以下简称“经联社”)的主导下，编制了一个“电子城”规划，预期构建“工业—物流—写字楼”的三期开发模式。同年北约经联社通过股东代表大会同意