程度上相当于管理者对控规调整项目的“审查”，设计单位只是替管理者完成论证，如果设计单位所做的论证存在不合理或不到位之处，管理者有责任对论证进行更正和完善。然而，许多城市的现实情况是，管理者既没有明确地要求设计单位如何去论证，也没能很好地对设计单位的论证进行审查，过分地依赖于设计单位的论证，造成的局面是管理者在“形式”上将论证的权责转移出去之后，连同实质的责任也转移了，但设计单位又不具备承接实质责任的能力和义务，导致论证的实质权责被“架空”，谁也没有对控规调整的论证担负起实质责任。

(2)管理者与设计单位看似合乎逻辑的委托代理关系只是单方面从管理的角度来看待的，但是控规调整管理的对象在很大程度上来自市场，除了从管理的角度，还需从市场的角度去看待这层委托代理关系。如前文所言，作为管理者“代理人”的设计单位同时还扮演着需求者“代理人”的角色，通俗地讲，既然向需求者收取了比较高昂的论证费用，设计单位便不得不尽可能地为需求者着想，即便某些需求可能无法实现，设计单位仍会尽力帮助需求者寻找支撑调整的理由及最大化实现其调整需求。从这个角度上讲，论证在很大程度上又成为了“市场性的论证”，是一种“咨询服务”，其成果在某种程度上相当于需求者的“申请”及其“佐证材料”，显然这与当前制度所赋予论证的作用是相悖的，前者是“被审查的对象”，而后者是“审查的手段”。设计单位的“双重角色”所造成的尴尬局面是，本应用于“审查”控规调整申请的论证在一定程度上变成了“被审查的对象”，在管理者将设计单位作为其合法且唯一的论证“代理人”的情况下，管理者的“审查”又过分依赖于设计单位的“论证”，最终可能导致论证既没有发挥“审查”的真正作用，又没有“被审查”到位，令不合理或不到位的“虚假”论证取代了“审查”。
      由此可见，当前控规调整制度所安排的论证方式存在一个“陷阱”，在表面看起来合乎逻辑的委托代理关系下深藏着论证实质权责被“架空”的危机；同时，论证角色本身也是一个“矛盾体”，既令论证的立场游离在需求者的自身利益和公共利益之间，又令论证的作用被混淆在“审查”与“被审查”的模糊疆域中。因此，必须重新清晰地界定论证的作用和论证的主体，才能摆脱当前制度安排下论证角色的困境，下面笔者将结合上述分析对控规调整的论证角色安排重新提出三种假设。

二  前提探讨：谁来论证？为谁论证？

（一）关于论证角色安排的三种假设

      关于论证角色安排的三种假设基于对两个问题的探讨：①论证的作用是什么？是服务于管理，还是服务于市场？②论证的主体是谁？

(1)假设一：由管理者扮演论证者，直接进行“管理性的论证”。这样的角色安排需要在控规调整行政主管部门内部独立成立或依附某个部门成立论证小组，使控规调整的论证工作完全由管理者来承担。需求者在提交控规调整申请时需说明调整的理由和需求，管理者在接到申请后需要结合相关法律法规、相关专业知识和征求来的意见，围绕调整的必要性、合法性和合理性等内容展开系统全面的论证，并作出论证结论。这样的论证在很大程度上成为了管理者对控规调整项目的“审查”，是完全行政性的工作。

(2)假设二：由设计单位扮演论证者，单纯地作为管理者“代理人”进行“管理性的论证”。这样的角色安排与当前制度比较相似，即由管理者将论证的权责正式授予设计单位，而且从资质和隶属关系看，只有其下辖的设计单位才有可能成为论证“代理人”。需求者在提交控规调整申请后，管理者需责成设计单位对调整项目进行论证，管理者所做的只是“组织”论证，而不直接参与论证，但管理者要对设计单位的论证成果进行审核，并对调整项目进行审查，因为设计单位始终无法从实质上代表管理者。但是，与当前制度安排所不同的是，必须切断需求者与设计单位之间的“雇佣关系”，最直接的方法是免除设计单位所收取的论证费用，或者象征性地收取一定管理费用，而不是高额的咨询费用，在不计其他人为因素影响的情况下，令设计单位完全站在管理者的立场来对待控规调整的论证工作。

(3)假设三：由设计单位扮演论证者，单纯地作为需求者“代理人”进行“市场性的论证”。这样的角色安排颠覆了《城乡规划法》的相关规定，取消了管理者所承担的论证权责，管理者既无需进行论证或组织论证，也无需对论证承担实质责任；相应地，论证将转变为需求者申请控规调整的“要件”之一。在这个假设下，论证服务于作为市场主体的需求者，成为一种市场化的咨询活动，需求者按市场规律向论证者支付咨询费用，与论证者结成“雇佣关系”。这样的角色和权责转变需要满足两个条件才能发挥作用：①论证必须是完全市场化的，就像北京在《城乡规