（二）超规划建设用地范围审批现象比较普遍

      《城乡规划法》第三十条规定：“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区”；第四十二条规定：“城市规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”。但由于城市总体规划成果审批和调整程序繁琐冗长，地方政府发展理念错位和法制观念不强，以及规划监管督查缺失等原因，造成各地普遍存在着突破规划建设用地范围，违反强制性内容审批各类建设项目的行为。2015年6月，住建部重点挂牌督办的9个违反规划的典型案例就是其中的冰山一角。党的“十八大”以后，随着依法治国、依法行政理念的回归和落实，上级规划监管督查变成了“来真的”。在如此高压之下，各地政府特别是规划部门突然发现，以前为了所谓的发展而进行的“理直气壮”的审批项目，现在却面临着违法追责的窘境。

（三）城乡之间的建设用地规模关系不明确

      在《城乡规划法》中，对城市总体规划、镇总体规划两者之间的关系没有明确，在实践中给了地方模糊空间。《城市规划编制办法》第三十条规定，城镇体系规划应“预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准……提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围”。表面看来，城镇体系规划对下辖镇的总体规划目标进行了规定，但是在《城乡规划法》《城市规划编制办法》中有关强制性内容的规定中，城镇体系规划中的“各镇人口规模、用地规模和建设用地控制范围”不属于强制性内容。理论上存在着镇总体规划用地规模可以突破城镇体系规划规定的可能性。因此，在总量恒定的要求下，为保证中心城区有“足够”的建设用地规模，在城市总体规划中往往压低城镇体系规划中各镇建设用地预测规模和农村居民点建设用地规模。而由于镇总体规划属于地方政府自行审批，出于自身需要，镇规划人口和建设用地规模又普遍超出城市总体规划中的要求，出现了某些建设项目在城市总体规划中超出规划建设用地范围，却又在镇总体规划的规划建设用地范围内的现象。同时，由于土地制度的限制，进城定居的农民往往不愿放弃原有的土地承包权、宅基地等权益，造成“空心村”现象严重，加之镇村工业和服务设施用地的增加，使得农村集体建设用地规模并没有随着城镇化提升而降低，造成城镇和农村建设用地双增加的窘境。传统城市总体规划“以人定地”“地随人走”的城乡建设用地控制思路面临着极大的挑战。

（四）市域镇、村建设用地规模规划控制存在缺失

      近年来，随着“多规合一”、城乡统筹规划理念的逐渐深入与落实，对传统只重视城镇结构，忽视乡村发展的城镇体系规划提出了新的挑战。传统的城镇体系规划是一种主要针对城镇之间结构关系，以及重要区域性基础设施和公共设施布局的规划，不过多涉及市域土地总体利用规模、农村居民点用地规模。因此，城市总体规划在建设用地规模划定中只重点关注中心城区用地规模，而对城乡建设用地总规模，特别是镇村建设用地规模尚缺乏深入研究和控制手段。在图纸成果表达上，农村地区往往也画成一片“绿色”，使得不少具体的农村地区建设项目选址缺乏总体规划依据。正因为这种顶层设计的先天不足，许多地方只能通过开展“城乡统筹规划”“镇村布点规划”等非法定规划，以在一定程度上体现城乡统筹和“多规合一”的要求。

四  城市建设用地规模划定“顶层设计”改革的迫切性
  
（一） 规划人口预测无法再随意虚构

      前一阶段，各地对城市发展普遍存在过度乐观情绪，城市规划人口规模普遍虚高。从多年实践看，受市场经济规律影响，我国各类城市吸纳人口的水平已经严重分化。人口更多向东部地区和超、特、大城市流动集聚，而中西部地区及广大中、小城市在吸引人口特别是青壮年人口方面的能力进一步减弱，甚至我国部分城市已经开始出现明显的“收缩城市”特征，即常住人口出现负增长。根据有关研究，截至2010年，我国有约180个城市出现常住人口负增长现象，占全国城市总数量的27.5%。同时，尽管近期国家通过放开二孩政策来改善人口结构，但根据相关研究，由于老龄化等原因，到2030年我国人口在达到14.5亿峰值后，将逐步稳定并减少。
      因此，随着我国全面进入新常态，地方政府对各自城市发展定位及人口集聚能力的认知更加理性。在这种情况下，如果没有足够的说服力，各地城市总体规划的人口规模预测不可能再像过去那样简单设定为高速线性增长，而是一种基本平稳的缓慢增长，但这也让建设用地失去了人口规模支撑，规划建设用地规模也就无法同步增加。

（二）地方有增加用地规模的现实需求

      地方政府作为一