配额、发改部门对重大项目的投资等自上而下的行政、经济管控手段，无疑影响着各地市空间治理的作用和效果，而现有的干部管理和考核机制又进一步强化了我国行政管理的强大决策执行力。此外，市县作为一个行政单元，实行城区型与地域型相结合的行政区划建制模式，由市级政权管理城区，或通过县管理广大农村地区；而市县的行政体系较为多样化，市下辖区、县，并设定了各类“新区” “开发区”作为特殊行政单元；市与下辖各行政单位的权责交叉，市级政府各部门的职权边界模糊、权力制衡，又给地方的城乡治理增加了难度。
      行政结构和职权关系影响着空间治理的作用，使得我国的空间治理呈现出“上下互动博弈、互相制衡”的现状特征。而空间治理能力提升的一个途径是关注我国的行政体系特点，从厘清政府事权、提高行政效能的角度出发，通过顶层设计，“以空间规划事权的边界划分与再分配来改进空间规划体系” ，为治理能力的提升奠定基础。

（三）规划成为重要的空间治理工具

       在我国的城镇化进程中，政府和市场合作构成的“增长联盟”成为发展的主要推动力。与西方通过政府、市场和社会建立伙伴关系、协同参与空间治理的方式不同，我国的空间治理采取的是以政府为主导，市场和社会各方介入空间治理的方式。究其原因，是我国空间规划体系的系统性、整体性不佳，空间治理主体的职权交织模糊和互相制衡，空间治理行为不一致，使得本来强政府、强大执行力的管理体制不再是“铁板一块”，而市场利用各类、各层级空间规划的目标不一致、信息不对称，肢解空间规划或抛弃规划工具，导致规划失灵，进而在规划实施过程中通过博弈手段在空间资源配置中发挥影响作用。同时，政府上下级、同层级各部门的相互矛盾和制衡，消减了政府管理的权威性，无意中为市场和社会各方参与城乡治理提供了机会。尤其在各地市的城乡治理过程中，一方面是政府各级、各部门分头对空间资源进行管控，另一方面是市场对资源配置的影响通过规划系统的无序得以完成。由此出现三种情况：当政府、市场和社会三方协同博弈适度时，城市发展较为合理、有序；当政府单方面制定规划并全面严格管控空间资源、加大政府管理力度时，市场的诉求难以得到反映，城市的活力受到遏制；当政府职权模糊、管理缺位及市场干预过度时，城市的系统性和整体性受到影响。
      笔者追踪开展“多规合一”实践的地市发现，沿海地区城市(如厦门等)较为重视空间规划体系和治理体系的建构，注重政府、市场和社会的多方协同及共同参与治理，城市发展较为有序。内陆一些城市则以政府为主导来编制规划并严格管控空间，政府管理的权威性高，虽然规划的实施效果尚佳，但城市活力和竞争力不足。而一些经济高度发达、空间治理矛盾冲突大的地市(如东莞、常熟等)，在改革开放初期正是利用规划体系的混乱、市镇两级管理矛盾、城乡二元差异、规划部门与土地部门对农村居民点和乡镇企业用地认定的不同，来突破土地指标等管控与束缚，实现市场对空间资源配置的影响，完成城市的产业发展和土地扩张，同时也导致城市空间的无序开发，为城市的可持续发展留下隐忧。
      因此，构建可持续发展、科学合理的空间规划体系，既能为规划提供强大的制度保障，又能使规划具有适当灵活的应变能力，促进政府、市场和社会多方在体系框架内通过对话博弈，共同参与到空间治理的过程中，实现治理体系和治理能力的现代化。

二  提升治理能力的地方实践

（一）建构空间规划体系以提升治理能力

      为提升空间治理能力，一些城市通过顶层设计，在市域层面构建系统完整的规划编制体系；搭建信息平台，推动行政体制改革和地方立法保障；以规划为抓手、以空间为载体，通过制度设计来实现规划统筹，推动城市可持续发展。
      以厦门为例，其制度设计包括：一是完善空间规划体系，建构全域空间规划编制体系和五年规划实施路径。以达成共识的战略规划和“多规合一”一张蓝图来向上承接国家、省域层面的上位规划，将全域空间分成城市生态控制线、城市开发边界、海域和承载力4个板块，构建“以战略规划为引领，以全域空间规划一张蓝图为统筹，以各类系统性规划为支撑”的市域空间规划编制体系，对城乡发展建设与公共管理中较为重要的空间管制要素进行空间管控。二是以信息平台为支撑，推动机构改革与法规配套，形成有效的规划统筹协同机制。建构信息协同平台，实现政府各部门的空间信息共享、建设项目生成和协同审批；推动行政体制改革，厘清政府各部门事权，赋予规划部门统筹协调职能，形成市政府组织、规划部门统筹、部门协作的治理结构；通过地方立法，建立制度改革保障机制。<