(1)落实中央对于省发展的要求，贵在转化为空间性、系统性的策略和措施，这需要区域和城市发展的有关理论与技术作为基础。在海南省开展“多规合一”工作之初开展了32项专题研究，全面系统梳理了各部门正在运行的68项规划，对未来的规划提出全面、系统、理性的研究分析。这个理性分析和制定过程在“多规合一”工作中的价值是需要强调的。因为通常来讲，由于“多规合一”在搭建统一的信息平台后，工作人员会比对各种空间类规划的文件，发现矛盾图斑，然后在各部门之间进行核实、协商和化解。和其他常规的规划编制工作相比，这个过程比较特殊，需要投入大量的精力，以至于有些规划人员会感到这些围绕矛盾图斑的工作是“多规合一”的重点。这显然是一个误会。“多规合一”作为公共政策的协同手段，确立一致认同的战略目标才是关键。相对而言，矛盾图斑的处理只是技术问题。

(2)针对过去一个时期内片面追求经济增长、轻视环境可持续发展的问题，管理部门纷纷出招，提出各种管控要求。作为政府管理手段来讲，这是成立的。而着眼于健全空间规划体系的改革目标，应注意到作为公共政策的“空间规划”，它的作用应当是综合的，不能简单限于在诸如开发边界划定和建设用地指标分配等管控作用上。省的总体规划(空间规划)首先通过战略规划的工作环节对未来发展提出构想，确定目标；其次针对国家和区域城镇化发展的趋势，就城镇化人口在城镇乡村的布局作出结构性的空间安排，在管理措施和实施机制方面，除了管控机制，还应当致力于设计出激励发展和引导发展的机制。因此，在海南省总体规划中，在划定各种开发红线之前，建设性地研究制定省域城乡体系，包括城市群、中心城市、产业园区和特色乡镇等多层次的内容。笔者认为，在省的空间尺度上，谋划全局尤为重要。近一个阶段空间规划工作模式的建立不只是被动的管控，更应有主动的建构，解决好经济新常态下综合发展的谋划问题。

二  底线思维是“多规合一”工作的基本导向

      在海南省总体规划的编制工作中笔者体会到，与战略思维同等重要的是底线思维。为了牢牢把握发展的主动权，“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果”(习近平语)。在省的发展中要全面落实国家战略部署，就一定要把国家安全、生态环境安全、粮食安全与城乡安全摆在优先地位，客观分析可能出现的问题，不回避矛盾，制定妥善解决问题的方案。最近十多年，面对资源和环境领域的严峻挑战，在规划领域逐步建立起以底线为导向的思维方法。
      在研究谋划全省发展战略的同时，政府各部门都会从各自空间管理的权限入手，基于底线思维来设计自己部门的管控机制，目前常见的就是划定各种开发管控界线。于是，核定和整合各部门的管控界线成了“多规合一”的重要工作内容。例如，在制定“生态绿心、生态廊道、生态岸段和生态海域”的全省生态空间结构(图2)的基础上，划定一级生态功能区、二级生态功能区和近岸海域生态保护功能区。一级生态功能区是指在省总体规划制定的“禁止性和限制性红线”的约束下，细化生物多样性保护、水源涵养、水土保持、海岸带生态敏感区及其他保护性空间和指标的具体落位(图3，图4)，并制定市县生态管控细则；二级生态功能区是指在省总体规划制定的基本农田和林地控制的约束下，细化基本农田、林地、一般耕地、园地等用地的空间和落位。规划明确了耕地、永久基本农田、林地与湿地等“资源利用底线”的控制边界和指标；确定水资源、能源等“资源消耗上限”的相关控制内容；制定空气质量、水环境质量与土壤环境质量等“环境质量底线”的相关控制指标。由此形成一整套统领全省生态保护、林地保护、耕地保护和海洋保护等约束性的规划要求。

      在实践中，笔者深感底线思维的价值，战略思维和底线思维的统合对提升全省总体规划的编制质量有着重要的意义。与此同时，在解决过去空间类规划“打架”、整合多种空间类规划的时刻，各个部门又密集地设计出多条含义不同的“底线”，代表了各部门在管控空间发展方面所具有的话语权和影响力。而着眼于政府行政效能的提高，未来这些“底线”是否有必要整合、如何整合，都是值得思考的。
      基于底线思维，人们对于资源和环境保护的意识在不断加强，针对城市建设活动制定诸如限定规模、划定扩张范围等限定措施是常见的方法。究其本质，这种政策设计是建立在“城市建设和经济增长是造成环境问<