系，部门规划之间缺乏衔接与协调。随着经济社会的发展，我国空间规划体系存在的问题越来越显性化，不仅规划自身的科学性、严肃性受到公众质疑，还导致了诸多矛盾与问题的出现，制约了国民经济的健康、可持续发展。

（一）横向：各类规划数量众多、衔接不够

      针对不同的问题和空间领域，各级政府和职能部门分别制定了诸多不同层级、不同内容的规划，从经济、社会和生态等多元角度进行规划表达，进而组成了一个复杂的体系。在这个体系中，起到较为重要作用的规划主要包括经济社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划和环境保护规划，以及交通、林业和水利等专项规划。
      从横向上看，各部门、各行业的规划数量众多，一定程度上存在着规划供应过剩的现象。据统计，我国经法律法规授权编制的规划至少有83种。行业和专项规划名目繁多，“十五”期间，国务院有关部门编制审定了156个行业规划，省、地(市)及县级地方政府编制了7300多个各类地方性规划(图1)。

      数量如此之多的规划之间却常常缺乏有效的衔接与协调，这在各个层次的规划中均有所反映。例如，在国家层面，发改部门牵头编制的《全国主体功能区规划》(2010 年 ) 确定了以“两横、三纵”为主体的城镇化战略格局，而住建部门牵头编制的《全国城镇体系规划纲要 (2005—2020)》确定的是“一带、七轴、多通道”的空间结构，提出培育五个核心地区和三个门户城市，构建沿海城镇带和六条城镇发展轴，二者之间差异明显。在省级层面，各类规划间往往也缺乏足够的衔接，如《江苏省主体功能区规划》(2014年)确定了全省“三轴、一群”的城镇化空间格局，而《江苏省城镇体系规划 (2012—2030)》确定的是“一带两轴、三圈一极”的城镇空间结构。市县层面在规划“打架”方面更是“重灾区”，城乡、土地利用、环境保护和林地保护利用等规划在技术标准、空间管制、用地规模及用地布局等方面存在诸多矛盾冲突。

（二）纵向：部门规划自成体系、不断扩张

      1978年以后，改革开放政策的实施加速了我国经济社会的发展。基于经济、城市建设、土地和环境等政府事权分立的制度框架，我国的规划者开始学习、运用西方国家的规划理论和方法，试图激发资本、土地、劳动力、技术和政策等要素对经济与社会发展的拉动作用。但是，事权分立所导致的分头规划和分散规划与西方综合规划的结构存在着内在的矛盾，于是各个规划都采取了超出事权的规划延展这一方法作为应对。也就是说，规划编制与规划管理出现了不同构的现象，规划的编制倾向于综合性与全局性，而规划的管理(即核心内容)则基于事权来界定。然而，经济社会发展的复杂性和不确定性及分析工具的不同，又导致不同规划在同一问题判断上的差异。这种差异在事权分立的背景下又导致各部门对规划空间权力的争夺，如发改部门主导的区域规划与住建部门主导的城镇群规划在内容上时有重叠与冲突。住建部门的城乡规划处于一种持续膨胀与扩张的态势，从传统的偏重城镇规划向全域管控转变，与其他部门的事权交叉屡见不鲜(图2)。国土部门主导的土地利用规划从早期侧重耕地保护向注重与经济发展和生态建设的协调统一转变，对建设用地的管控不断加强，与城乡规划的交叉与矛盾不断显现(图3)。此外，林业、水利、国土和海洋等部门在林地、泄洪区、耕地与滩涂等空间的归属划定与管理上存在诸多交叉与矛盾，规划事权边界极不清晰。

（三）缺乏能有效全面统筹国土空间全局的顶层设计

      规划“打架”现象如此突出，部门规划内容的交叉重叠与部门规划事权的矛盾是重要根源，各类部门规划平行衔接的模式已显现出其局限性。由于在现行规划体系中缺少法定的龙头规划与综合协调部门，缺乏能有效全面统筹国土空间全局的顶层设计，规划“打架”现象难以从根本上得到解决，国家、省、市县层面的各类空间性规划处于群龙无首的局面。2000年之后，虽然不同部门相继出台了国家层面的空间性规划，但是迄今为止仍没有一部严格意义上统领全局的国家空间规划。虽然全国主体功能区规划已经逐步体现出其战略性、基础性和约束性作用，但是受到现行规划体系的制约，尚难以称之为严格意义上的国家空间规划。从市县层面看，目前的市县城市总体规划、市县土地利用总体规划和市县环境保护规划等空间性规划都无法真正起到统筹国土空间全局的龙头规划作用 ( 图 4)。

（四）发展规划与空间规划割裂，部门规划话语体系各异，多规难对接

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