展开，建设成为滨河城市，而既有规划将莱西市的大部分城市建设用地布局在大沽河东侧，在某些区域甚至将大量现状建设用地规划为非建设用地，再加上用地规模框定得过“死”，导致用地边界被不断地突破 ( 图 5)。

县市城市总体规划“超前”与“滞后”之因

一、规划“超前”：城市发展过于自负

      新时期，国内经济发展进入新常态，经济发展和城镇化进程进入稳步发展期。然而，我国城乡区域发展不平衡、资源约束趋紧、生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转，基本公共服务供给不足，人口老龄化加快，必将倒逼城市总体规划在优化结构、消化库存和补齐短板上取得突破性进展。然而事实上却是，城市总体规划的制定往往忽视了城市发展的态势，其预期和判断超出了城市发展条件，对时代预判过于超前。

1. 城市总体规划对人口规模的预测过于乐观

    以上述金沙县和平阴县为例，无论是从区域人口战略还是自身发展态势看，均属于以人口外流为主的县。受户籍制度及社会保障体制等的限制，大量进城务工经商的农村人口在子女就学、社会保障等方面不能享受与城市人口同等的待遇，制约了县市吸纳、转移农村剩余劳动力的能力。公共服务的城乡差异是城镇化发展的瓶颈问题，鉴于此，在城市规模的确定上应该更加理性，而不是快速膨胀。

2. 城市总体规划对经济发展水平预计过于超前

      经济发展的基本规律一般是第二产业快速发展带动第三产业。目前，我国县市产业结构水平普遍滞后，主要表现在第二产业比重不高，第一产业不合理，第三产业不发达。与大中城市相比，县市的这种结构差异尤其明显。《中国城市经济年鉴》统计数据表明，全国县市三次产业比例为 19.8 ∶ 47.1 ∶ 33.2。第二产业中高加工度、高附加值的高新技术产业所占的比重低，第三产业发展滞后，且以传统服务业为主，难以有力地促进县市经济发展。

3. 对用地规模盲目求大，但城市规模效益和聚集效应差
 
      城镇化之所以能推动经济快速增长，根本原因在于城镇化能够有效聚集人口、资金和建设用地资源，从而产生规模效益。当前城市规模偏小，基础设施滞后是县市城市建设的基本形势；用地增长与设施配套不同步是导致城市人口滞后于用地发展的主要因素，如乳山市新区大量的旅游地产因没有供水、供暖设施，难以达到入住条件。

二、规划“滞后”：城市发展过于自谦

      县市一方面在发展过程中未能充分认识、挖掘自身的资源，放置大好优势不加以利用；另一方面是对周遭城市、区域的预判不准，忽视了其他区域的辐射、带动能力，从而造成城市总体规划中规中矩，而城市发展受市场经济、周遭区域带动和人们需求等因素影响而快速发展，城市扩张太快，城市总体规划失去控制力。

1. 缺少对区域发展环境的总体把握

      城市的发展定位要立足某一特定区域发展实际，研究区域资源要素配置与特色资源开发利用，产业体系构建与重点产业发展，建设布局与空间结构优化调整，区域转型发展与体制机制创新，区域统筹与跨区域分工合作，人口与资源环境、经济与社会协调可持续发展的综合性规划，是对区域总体定位、战略思路、发展目标与重点任务的总体部署和推进各项工作顺利开展的行动指南。因此，城市总体规划制定过程中需要对区域发展环境，包括区域战略、重大基础设施、产业政策、重要环保项目、重大事件以及各层面上位规划进行认真梳理，把握区域发展的态势，指导城市发展。

2. 缺少对城市发展基础的深刻认识和理解

      当前县市城市总体规划的编制面临两个困境：一是规划编制本身较为浮躁，对城市的发展条件与趋势把握不住。例如，乳山市作为山东省乃至全国对韩日开放的门户，在对韩日贸易方面具有先天性优势，也是必然的趋势；但总体规划目标的制定脱离了这一趋势，仅仅将其作为一个普通的沿海城市进行打造。2014年2月，中韩自贸区设立，明确将威海市和韩国仁川自由经济区作为地方经济合作示范区，也印证了乳山市成为对外贸易前沿的优势地位。二是政府主导了规划的编制。政府重效益轻投入，对能够带来财政收入的工业、居住用地“情有独钟”，对给排水、;