2.国土现状规模与规划规模指标倒挂，总体面临“减量”压力

      《南京市土地利用总体规划 (2006 —2020年)》提出至2020年全市城乡建设用地规模不突破1375km²，《南京市城市总体规划 (2011—2020)》提出至 2020年全市城乡建设用地规模为1352km²。但至2014年全市城乡建设用地现状规模已经达到1420km²，超出了两个总规的规划规模(表1)。故“十三五”期间，全市城乡建设用地增量将极其有限。新的发展形势要求城市转型，总规模要减量、用地结构和空间布局也要优化。城市建设发展必须以存量用地的有效再利用和村庄建设用地的流量转换为主要路径。

3.地方财政对土地出让的依赖性强，保障发展与保护资源的矛盾日益突出

      相比全市一般公共预算收入的比重，2007～2014年南京市土地出让收入的比重平均达到 69.3%，其中 2010 年高达106%(图3)。地方本级财政收入相当大的部分来自于房地产业、建筑业相关的营业税、增值税、所得税等税费及土地流转过程中的税费，可见地方财政对土地的依赖程度非常突出。从当前的发展模式看，保证充裕的土地出让规模和土地出让收入，对公共财政的支出具有关键性的保障作用。但伴随“新常态”对资源环境保护意识的提升，生态保护红线和永久基本农田的划定等工作不断推进，这将进一步强化建设用地的空间开发限制。在今后的发展过程中，城市的建设发展与耕地和生态保护之间的管理矛盾将给城市转型发展带来更大的压力。

（二） 划定“开发边界”的意义与作用

(1)强化城市总体规划对空间的引导，促进城市集中、集聚、高效发展。

      针对下位规划突破上位规划，以及分散建设、零星开发等问题，在全市划定开发边界将进一步强化和巩固城市总体规划的地位及作用，严格禁止超出规划和违反规划的建设行为，促进建设向边界内集聚，降低基础设施投入成本、提高基础设施使用效率。

(2)强化土地利用总体规划对规模的控制，促进城市由“增量”向“减量”模式转型。

      开发边界虽然是一条地理界线，但其实更是一条“意识边界”。针对现状与规划指标倒挂的现实，边界的划定将控制城镇规模、特别是严控新增建设用地规模，促使地方转变发展思路、减少对土地出让的依赖，进一步促进结构调整、产业转型。

(3)强化资源环境保护，严控“不开发”底线。

      开发边界的最大意义不是“开发”，而是“保护”。边界不仅是要划定城市未来的建设范围，更是要划定生态保护空间、农业生产空间等“不开发”的范围，以达到保护资源环境、保障生态和粮食安全的目标。

三  南京开发边界的划定探索——“六步走”的边界划定方法

      基于对城市开发边界的理解及南京的基础条件，笔者提出“理思路—定底线—理需求—定规模—定形态—建机制”的“六步走”方法来开展具体的开发边界划定工作。

（一）理思路

      通过理论研究，厘清城市开发边界的概念和划定边界的意义，并明确工作开展的主要思路(图4)。在工作组织上，由规划、国土两局牵头，以“国土定规模、规划定空间”为分工原则，遵循“市、区联动”，即两局划定初步边界后向各区征求意见，最终形成协调方案。在技术路线上，充分考虑主要部门空间管控的要求，明确保护的“底线”；从需求和供给两个角度出发，以国土规划的供给规模为约束，调整空间发展需求以将其控制在合理规€