共享大城市高等级的服务设施(包括生产性服务设施和生活性服务设施)，又能够自主地发展出鲜明的城镇产业功能特色、景观形象特色和地域文化特色，避免被大城市同化，这也是支撑其快速发展的重要因素。

特大镇行政区划体制存在的问题

1  行政级别偏低，授权不足，基层政权的管理层级亟待提升

     尽管已出现了庞大复杂的城镇管理与服务要求，但目前我国对特大镇仍然按照传统农村乡镇型政区模式进行政权设置和管理，其行政级别和管理权限大多只是科级配置。对于这样一个有十几万甚至几十万人口，几千家甚至上万家企业的地域实行高效的行政管理，难度很大。虽然上级政府对于经济发达的特大镇通常采用领导高配、适当授权放权、增加派出机构和外聘人员等方式舒缓困局，但是很多审批事项依然还是镇级权限，尤其是在财政、土地、规划和编制等方面受上级县或市的强烈制约。镇一级机构存在权力小、责任大、能力弱、责权不清和责权不一等问题，由此造成的从行政、监督到执法等多个环节的管理缺失或扭曲，始终未能有效消除。近年来部分地区通过委托放权的方式，把大量行政许可权、审批权和执法权下放给镇一级，以达到高效管理的目标，但实际上却也使得法定执法主体与实际执法主体相分离，一旦发生行政复议或行政诉讼，法定被申请人(或被告)并非是做出具体行政行为的实施人，如此就不可避免地出现尴尬被动的局面。

2  行政编制有限，难以提供高效的公共服务

      由于对特大镇的城镇属性重视不够，加上我国实行行政机构的人员编制与户籍人口挂钩的政策，直接导致外来人口多的特大镇的公共服务和社会管理机构人员配置满足不了城镇居民的需求。特大镇的公务员编制往往比不上一个人口、土地、经济总量及城市发展水平都远不如其的街道办事处，而其实际承担的职能和责任又因为外来人口众多、城市事务与农村事务并重，大大超过街道。与其他一般镇和较大镇相比，特大镇的机构设置和人员编制一直没有得到实质性的调整，因此呈现出明显的管理幅度过宽和管理负担过重的状态。在调研中发现，目前广东各特大镇的正式人员编制大多为100人以内，而各种外聘人员则普遍达到500人以上，个别甚至超过1200人。由于行政编制有限，特大镇难以为全体镇民提供高效的公共服务，更谈不上实行精细化的管理。

3  改革反复多变，行政管理体制缺乏规范

      由于城镇职能、权限设置和机构改革等方面的问题，各地采用了各种不同的变通办法，结果造成管理模式的多样化，产生很多新的矛盾与冲突。同时，一些改革的尝试缺乏统一管理，内容相互重叠，使问题变得更加复杂。例如，目前涉及特大镇的就有乡镇机构改革、强镇扩权试点和大部制改革。另外，还有设立中心镇、经济功能区、发达镇和综合改革试点等多种不同的模式。由于多头管理，经常缺乏及时深入跟进、总结经验和完善推广，最终使改革流于形式，不了了之。

4  小结

 上述问题的存在，导致特大镇政府的责任膨胀，权能受限；编外人员和预算外支出不断增大，但队伍的素质、稳定性及行政能力却得不到相应的提升，难以为镇民提供高水准的公共服务；政府管理缺位、错位严重，不利于经济社会的健康有序发展。

特大镇行政区划体制改革的主要模式及其利弊

1  撤镇设街模式

      撤镇设街模式，即将特大镇改设为街道，将镇政府改设为街道办事处。这种模式主要适用于紧邻中心城市或为规划期内中心城市扩展的重要地域，且城镇化水平较高的特大镇或县政府驻地所在镇。撤镇设街主要是为了满足中心城市空间扩展的需要，增强中心城市的实力，提供中心城市所急需的某些资源，也有利于促进中心城市及其周边中小城镇的协调发展与统一管理，加快区划调整地区的城镇规划建设与管理发展，提升市民的生活质量。
      但撤镇设街模式也容易出现以下三方面问题：一是特大镇改为街道后，从原来的一级地方政府变为市政府或县政府的派出机构，责、权、利都会被削弱，地方发展经济的自主性和积极性有可能会受到很大影响，经济发展的活力也有可能受损；二是某些特大镇改街道后可能仍然有大量乡村，大量农业人口仍需承担繁杂的农村社会经济管理事务，导致城乡不分，造成虚假城镇化；三是部分撤镇设街后的特大镇很容易“淹没”在大城市当中，其原本鲜明的城镇特色将逐步淡化消失。