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自然资源管理框架下空间规划体系重构的基本逻辑与设想

邹 兵   2018/7/26 15:16:41
 


[摘 要]国家机构改革将原来分散的空间规划职能整合到自然资源部,体现了当前国家空间治理的基本逻辑:整体性治理思路、根除多个空间规划的冲突、支持生态文明建设。文章认为自然资源管理框架下的空间规划体系重构要维护空间系统的整体性,注重规划的基础性、约束性、综合性与战略性的平衡,区分不同层级空间规划的职能,吸收原有规划体系各自的优势。在此认识上,文章提出了重构新型空间规划体系的设想和建议,展望了规划学科和行业发展走向。
[关键词]空间规划体系;国土空间;治理;自然资源
[文章编号]1006-0022(2018)07-0005-06 [中图分类号]TU981 [文献标识码]A
[引文格式]邹兵.自然资源管理框架下空间规划体系重构的基本逻辑与设想[J].规划师,2018(7):5-10.

Logic And Conception Of Spatial Planning System Reconstruction Under The Framework Of Natural Resources Management/Zou Bing
[Abstract] Integration of scattered spatial planning in previous different departments into natural resource bureau has exhibited the fundamental logic of national spatial governance: holistic governance, removal of contradictions by different plans, ecological civilization development. The paper argues that under natural resource management framework, spatial plan shall preserve the integrity of spatial system, balance basic, restrictive, and comprehensive, strategic characters in planning, clarifies different levels of plans and their roles, and integrates advantages of previous spatial plans. The paper puts forwards suggestions of restructuring spatial planning system, and predicts the future of urban planning discipline development.
[Key words]  Spatial planning system, National land and space, Governance, Natural resource

0引言

随着2018年“两会”期间国务院机构调整方案的出台,多年来“多规演义”引发的空间规划管理权归属之争以新的自然资源部的成立而尘埃落定,多个部门各自主导推动的沸沸扬扬的“多规合一”试点工作也由此划上了一个句号。尽管近几年关于空间规划体系的讨论一直是规划界的热点话题[1-3],但那毕竟是在制度环境不确定条件下的开放式学术研讨。而“多规合一”的体制问题得以基本解决后,在新的制度框架下重构统一的国家空间规划体系就成为现实工作的当务之急。要顺利完成这一国家空间治理体系的顶层设计,必须深刻理解当前国家经济社会的宏观形势背景和当下国家治理的重点任务,厘清当下国家空间规划体系重构的基本逻辑。

1当前国家空间治理问题的基本逻辑

1.1整体性治理是当前国家空间治理方向的理论诠释
国家治理体系的现代化需要新的理论支持,国际公共管理理论研究由新公共管理转向整体性治理的趋势变化[4-5],可从学术视角为当前国家机构改革的方向提供理论注解。
兴起于20世纪80年代的新公共管理理论,推崇的是一种以效率为基本价值取向的政府治理模式。它倡导在政府内部引入市场化的竞争机制,强调绩效、结果、分权及解制等。这种治理方式在提供多样化政府服务的同时,也使政府机构破碎化,而且过度分权造成了组织之间信息的分散和沟通的不畅,降低了政府服务公众的聚合能力。整体性治理理论是对新公共管理的一种修正,它强调政府部门提供服务的整体性,依靠信息技术手段,对治理层级、功能、公私部门关系和信息系统的碎片化问题进行有机协调与整合,建立一个跨部门紧密合作、协同运作的治理结构,使政府治理从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合,以改变新公共管理过度分权产生的多头等级结构的状况,克服政府组织内部的部门主义、各自为政的弊病;它强调以网络信息技术为平台,提高政府整体运作效率和效能,尤其有助于强化中央政府对政策过程的控制能力。
整体性治理理论为当前国家空间治理体系改革提供了理论基础。其倡导在机构设置上加大职能整合力度,健全部门之间的协调配合机制;在技术手段上注重信息技术的应用,构建协同服务空间信息平台。

1.2根除多个规划的冲突是空间规划体系重构的基本前提
空间治理当务之急是需要解决长期以来多个空间规划重床叠架、相互打架的问题。尽管主体功能区划、生态环境规划等也存在不协调的问题,但与城乡规划与土地利用规划(以下简称“两规”)之间的激烈冲突相比,仍属于次要矛盾。众所周知,“两规”的管理对象均指向同一空间,而且是空间核心的资源—土地;“两规”都拥有各自学科的理论和技术基础,经过多年的发展已经形成了系统固定的规划体系和技术规范,且各自都得到了国家法律体系的支持。因此,根除“两规”冲突是解决多规矛盾的关键所在。

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