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空间规划:为何?何为?何去?

袁奇峰,谭诗敏,李 刚,贾 姗   2018/7/26 15:15:58
 


[摘 要]在我国从计划经济向社会主义市场经济的转型阶段,许多关于空间的规划都是促进经济发展的重要工具。文章在回顾空间规划制定的演变过程后,认为现行空间规划体系在行政体制“条条分割”与“条块分离”的状态下运行,对地方政府的规划事务造成了诸多尴尬,地方为谋发展,通过推动 “多规合一”来解决问题,但是简单地将这种技术协调工作推向全国或省域却困难重重,要实现转型的“质变”需要顶层设计。据此,文章提出在当前国家治理理念已经从“发展是硬道理”转变为“绿水青山就是金山银山”的背景下,空间规划必须兼顾资源的保护、开发与配置,成为多方博弈的平台,而新的空间规划体系必须遵循区域、城乡和学科的发展规律,服务于国家发展战略,在发展和保护之间保持刚性与弹性的平衡。
[关键词]空间规划;自然资源;发展规律;博弈平台
[文章编号]1006-0022(2018)07-0011-07 [中图分类号]TU981 [文献标识码]A
[引文格式]袁奇峰,谭诗敏,李刚,等.空间规划:为何?何为?何去?[J].规划师,2018(7):11-17.
                                                                                                                                                                                                                                                           
Objectives, Functions, And Orientation Of Spatial Planning/Yuan Qifeng, Tan Shimin, Li Gang, Jia Shan
[Abstract] Spatial plans essentially promote economic development in the transitional period from planned economy to market economy. With an review of spatial plan evolution, the paper finds that present spatial plans are fragmented in multiple administrative departments, and local government deals with the problem by multi-plan integration. The approach is nonetheless infeasible at provincial or national level. As ecological civilization is put forward as national policy, spatial plan must consider the preservation, development, and configuration of resources as a platform for different stakeholders, follow national strategy and regional, urban-rural, and rational development rules, and achieve rigid and flexible balance between development and preservation.
[Key words]  Spatial plan, Natural resource, Development rule, Gaming platform

1规划:为何?

规划是人类为趋利避害而主动调整行为的一种本能,因此天然具有两个基本面向:一方面“达己达人”,积极寻求投入产出的最大化;另一方面“己所不欲勿施于人”,尽量避免损益,控制负外部性。西方的规划正是源自对市场失效下的“非理性”应对,为市场的开发活动提供引导和秩序[1]。
政府的责任是在平衡经济、社会与环境三大效益的前提下使全社会福利最大化,规划的目的则是寻求发展经济、提供公共产品、保护自然资源之间的帕累托最优。但是,在不同的发展阶段,政府编制规划的目标也各不相同。迄今为止,各级政府编制规划的主要目的仍是为了推动经济发展。

1.1从计划到规划
20世纪50年代,我国将近代自日本舶来的“都市计划”一词改为“城市规划”,就是为了避免与国民经济和社会发展计划混淆。其实,计划和规划在英文里都用“Planning”一词表示。1949年以后,我国学习苏联的社会主义计划经济体制,采取了“大政府、小社会”的政府管理模式,对全社会全领域实施计划管理。依照宪法规定,全国人民代表大会负责审查和批准《国民经济和社会发展五年计划》,主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出安排,为一定时期内国民经济发展制定目标和方向。
1978年以后,随着市场化改革和权力下放,我国政治经济背景发生了重要变化,空间规划元素在五年计划体系中从无到有,不断发展完善。从1953 年“一五”中的工业项目区域布局,到改革开放后市场经济下的特殊政策区域和空间分类引导,再到2006 年的“十一五”,“发展计划”直接被改名为“发展规划”,国家通过编制“发展规划”开始在国土空间谋划国民经济和社会发展,通过国土空间分类引导和约束地方发展[2]。这标志着计划经济时代中央政府作为发展主体的责任已经完成,其任务已经转变为社会主义市场经济背景下规范和引导地方政府的发展。
改革开放40年来,中央政府“行政分权+GDP 锦标赛”的做法,“激励”着市、县政府开辟和探索了各种发展路径,有效推动了国家经济的整体繁荣。市、县政府是国家经济发展和社会服务的具体执行单元,在“发展是硬道理”的经济建设导向下,特别是财政分权的大背景下,其更加关注“自然资源开发”。而在土地财政的背景下,土地资源的使用更成为各级政府博弈的焦点[3]。
但是,大规模的资源开发不仅耗费了大量矿产、森林及耕地,还对环境保护造成了极大的压力。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号)明确了主体功能区规划是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图,目的是平衡全国和省域国土的开发与保护分区,确立了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域。当然,生态保护和经济建设之间也必须保持一定的平衡,经济的持续发展必然要投入资源,于是资源开发与保护的平衡问题就只能靠资源开发利用的效率来解决,即最有效地开发资源、最大规模地保护自然。因此,资源的开发利用进入到经济地理的范畴,开发和保护的区位就成为核心议题,如何有效地在不同区位进行“资源配置”?这就引发了对空间规划的需求[3]。

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