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英国城市设计程序管控及其启示

唐 燕,祝 贺   2018/7/26 15:14:33
 

[摘 要]城市设计作为提升城市空间品质及促进社会经济发展的重要工具,是现代国家治理不可或缺的组成部分,需要系统化的制度建设保障其良好运行。文章分析了城市设计立法的实体与程序取向,从程序管控视角梳理英国城市设计运作的法律规定与制度保障,以及社会经济、政治环境、多元参与等外部因素对城市设计法制化运作的影响,从而为我国城市设计的法制化建设提供经验借鉴。
[关键词]城市设计;设计控制;立法;实体;程序;英国
[文章编号]1006-0022(2018)07-0026-07 [中图分类号]TU981 [文献标识码]A
[引文格式]唐燕,祝贺.论英国城市设计程序管控及其启示[J].规划师,2018(7):26-32.
                                                                                                                                                                                                                                                           
Procedural Control Of Urban Design In England And Its Illumination/Tang Yan, Zhu He
[Abstract] As an important tool of improving urban spatial quality and socio-economic development, urban design is indispensable from modern governance, and its good functioning requires systematic institutional development. The paper analyzes the entity and procedure inclination of urban design legislation, reviews urban design regulation and institution that ensures its operation in England from procedural control viewpoint, and the effects of society and economy, political environment, multiple participation on its legal operation.
[Key words] Urban design, Design control, Legislation, Entity, Procedure, England

城市设计作为提升城市空间质量,并通过改善城市空间形态促进社会经济发展的重要工具,是现代国家治理不可或缺的一部分,需要系统化的制度建设保障其良好运行。2015年12月召开的中央城市工作会议提出,我国应“全面开展城市设计”,2016年中共中央国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》进一步明确“城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段”。2017年3月,住房和城乡建设部组织编制的《城市设计管理办法》颁布并施行,标志着我国城市设计运作在法制化建设上迈出了重要一步[1]。《城市设计管理办法》是根据《中华人民共和国城乡规划法》,以及《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国行政法》等相关法律法规制定的全国性部门配套规章①。目前来看,这部处于初始期的部门规章尚无法完全统筹、保障全国范围内千差万别的城市设计工作的开展[2]。未来我国城市设计进一步法制化建设的方向何在、城市设计是否需要单独立法、相关法规和规范等如何更好地保障城市设计的实施及多元主体的权利等诸如此类的一系列问题亟待解答。而反观英国的城市设计制度建设经历了长达一个世纪的探索,已经建立起了相对成熟的法律法规体系,在21世纪以来表现出新的发展态势。因此,本文重在分析城市设计立法的实体与程序取向,从程序管控视角梳理英国城市设计运作的法律规定、制度保障及运行环境等,以期为我国正在起步的城市设计制度建设提供思路借鉴。

1实体与程序:城市设计立法的两种取向

在全球范围内,城市设计的法制化建设主要可分为强调实体和强调程序两种不同取向,分别对应着“结果控制“和“过程控制”两种不同方式[3]。

1.1实体立法
所谓强调实体,是将城市设计内容本身法制化,明确法律保障的具体城市设计要求,以界定城市设计运作各个环节中不同主体的具体权利与义务。在美国,许多城市依托区划法开展的城市设计内容管控立法便是这种实体取向的制度建设代表。区划法在美国不同地域的全称有“Zoning Code”“Zoning Regulation”“Zoning Resolution”等,从其措辞即可看出与我国法定规划的区别—区划法并非是通过城乡规划核心法赋予法律效力的规划文件,而是在《州区划授权法案标准》(Standard State Zoning Enabling Act)和《城市规划授权法案标准》(Standard City Planning Enabling Act)等上位法的赋权与约束下独立而成的法,具有更高的地位和法律权威性[4]。这种立法方式在保证法律效力和因地制宜地适应地方法制建设需要等方面具有优越性。20世纪末以来,美国各地的区划法向“形态设计准则”(Form-based Code)转型,并取得了较大成功。形态设计准则不像传统区划那样单纯制定具体的土地利用指标,而是利用更加具体的、直观的形态标准表现城市设计多样的控制要求。在很多情况下,它是严格的规定性文件而非可有可无的指引性文件,对象涵盖城市、乡镇和县域等不同尺度,其提出的具体设计规定清晰明确,行之有效且作用广泛[5]。然而,尽管对城市设计的实体内容进行立法具有如上优势,但是这种具体、频繁的立法过程需要较高水平的法制建设能力,需具备地方化且常态化的立法机构;需要形成相对完善的制度环境体系,以及能对城市设计立法的具体权责范围进行有效约束的上位法律法规;需要高素质建设管理人才的保障,拥有大量同时精通法律与城市设计的技术力量及行政力量等。而我国现阶段,尚难以达到城市设计实体立法的这些条件要求,若通过立法将诸多不确定的城市设计内容转变成硬性控制要求,会因面临各种实施困境而难以推行。

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