签署合作协议，建立省级空间性规划“多规合一”试点合作机制。2016年4月，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议同意宁夏开展空间规划 ( 多规合一 ) 试点工作。
      总结起来，从国家生态文明体制改革的总体目标看，空间规划改革领域的重点任务是到2020年构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。由此可见，对城市开发边界的一系列探讨，应该放在未来空间规划体系构建、提升政府现代治理能力的框架内讨论才有意义。

空间规划改革视角下对城市开发边界的再认识

1.体系重构：市县层面将走向“1+X”的空间规划体系

      规划“打架”在很大程度上源于空间规划体系的缺陷，目前我国空间规划体系总体上是庞杂不清、效能低下的。从纵向上看我国的空间规划体系，主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划与环境保护规划都是自成体系的，有的还相当系统与完善。但是，由于缺乏有效的横向衔接协调机制，各类规划之间的横向衔接常常出现问题，比较突出的是住建部门的城市总体规划与国土部门的土地利用总体规划，在城市建设用地的规模和布局上常出现很多差异与矛盾，导致地方政府项目落地难，在一定程度上阻碍了经济社会的发展。规划内容的交叉矛盾背后是部门的职能交叉重叠，且被相关法律法规明确。例如，住建部门和国土部门同时依法依规对城市建设用地的规模与布局具有决定权，虽然《城乡规划法》和《土地管理法》都要求与对方相衔接，但现实情况是二者常常缺乏有效衔接，这也成为规划“打架”的机制与体制根源之一 ( 图 1)。

      建立在平行衔接基础上的现行空间规划体系表现令人失望，必须要进行改革。中央很明确地指出了市县空间规划改革的重要目标是实现“一个市县一本规划、一张蓝图”，但对于“一本规划”的理解和认识，在“多规合一”试点改革中出现了很多分歧与争论，基本上可以分为两类：一种是“多规加一”；另一种是“多规合一”。所谓“多规加一”，就是在现有的各类规划之上再加上一个新的统领性规划，统领市县各类空间性规划，现有的城市总体规划、土地利用总体规划等分别进行精简“瘦身”，与这个新的统领性规划共同组成新的市县空间规划体系。这种做法不但导致规划数量越来越多，而且难以从根本上解决各类规划内容交叉重叠和矛盾冲突等规划“打架”问题，是不可取的。所谓“多规合一”，就是以主体功能区规划为基础，将市县城市总体规划、土地利用总体规划与城市环境保护总体规划等总体规划整合为“一本规划”，市县今后在总体层面将只有一本规划，作为龙头规划统筹全局、统领多规，向下直接衔接各类实施性规划或专项规划，如控制性详细规划、乡镇土地利用规划等，构建“1+X”的空间规划体系(图2)。特别指出的是，“一本规划”并不是对现有多个总体规划的简单拼盘，成为“一个超级完整的大规划”，而是突出规划的核心内容、有取有舍的整合，“一本规划”的内容既不能过多、过细、过深，也不能过于宏观与宽泛。

2.空间规划体系重构后的城市开发边界划定

      目前我国的城市开发边界事实上同时存在于城乡规划和土地利用规划中。2006年实施的《城市规划编制办法》中的空间增长边界是最早的中国版城市开发边界，但并没有被纳入城市总体规划的强制性内容中。由于《城市规划编制办法》对空间增长边界与城市建设用地之间的关系表述并不明确、细致，这就导致空间增长边界在城市总体规划中处于一种相对尴尬的境地：规划编制人员对空间增长边界的规模、范围与作用的认识往往差异很大，甚至在很多城市总体规划成果中根本找不到空间增长边界；规划管理人员由于缺乏相应管理依据，也无法按照空间增长边界去进行规划管理。国土部门则要求“按照土地利用总体规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、镇、村、工矿建设用地边界……为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。扩展边界与规模边界可以重合”。从编制意图看，土地利用总体规划中的扩展边界与规模边界非常接近于国外城市开发边界的作用。
      城市开发边界将在空间规划体系重构后的“一本规划”中划定。城市开发边界将来应该在哪个规划中划定，这是一个无法回避的现实问题。构建“1+X”的市县空间规划体系，整合形成“1”(即市县空间规划)b