国土空间规划实施评估是推动国土空间治理现代化的重要手段，构建适应时代需求且具有普适价值的省级国土空间规划实施评估技术框架与指标体系对于规划的科学实施监督、动态优化调整以及深化“多规合一”改革具有重要意义。以传承内核方法、适配评估维度、融合创新体系为研究思路，提出构建“全周期—全生命”实施评估技术框架体系与“协调性—操作性”实施评估指标体系两项研究任务。一方面，从“全周期—全生命”视角出发，将省级国土空间规划实施评估工作分为年度体检评估、中期成效评估和期末实施评估3个阶段，形成全链条管理的核心环节。另一方面，基于省级规划的协调性要求与评估体系的操作性特点，搭建“两类三层”指标池，遴选并构建包含“4+1”评估维度与21项评估指标的指标体系，并与“全周期—全生命”技术框架相互衔接。以此为省级层面规划实施评估技术性文件的研制开拓思路，为类似实施评估实践工作提供参考。
[关键词] 省级国土空间规划；规划实施评估；全周期—全生命；指标体系
[文章编号] 1006-0022(2025)03-0017-08
[中图分类号] TU981、D63、D035
[文献标识码] A
[引文格式] 罗吉，王静茹，谢来荣，等．省级国土空间规划实施评估技术框架与指标体系构建[J]．规划师，2025(3)：17-24．
规划实施评估是国家治理现代化的重要内容，其中国土空间规划实施评估是落实国土空间规划体系构建及监督实施要求的重要抓手，对于提升国土空间治理能力具有重要的推动作用。目前，国务院已批复的31个省级国土空间规划以及《省级国土空间规划编制技术规程》(以下简称《技术规程》)等文件都强调，应按“一年一体检、五年一评估”的要求，建立健全各级各类国土空间规划的实施监测、评估和预警机制，确保规划评估结果能够作为规划实施监督和考核的关键依据。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出要建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。
目前，城市体检工作开展了多轮试点并逐步推广至全国多个城市，形成了一套较为成熟的评估机制。特别是随着“多规合一”改革的推进，自然资源部发布了《国土空间规划城市体检评估规程》(以下简称《体检评估规程》)，为城市体检评估的实施提供了标准化指导。虽然原省级空间类规划的实施评估已取得一定的理论与实践成果，但是对“多规合一”的统筹考虑相对不足，导致评估技术方法难以精准适配省级国土空间规划的重点领域及相关内容。这一局限性不仅直接影响评估工作及成果的质量，还间接阻碍了规划监测预警与动态优化等工作的有效推进。因此，探究构建一套具有适配性的省级国土空间规划实施评估技术框架，对于深化国土空间规划“多规合一”改革与提升省域治理能力现代化水平具有重要的意义，并且可为各省开展规划实施评估工作提供重要的参考和借鉴。
1.1 传承内核方法：围绕空间核心目标的评估指标体系构建
通过对“多规合一”改革前原省级土地利用总体规划、主体功能区规划、城镇体系规划等规划实施评估技术方法的梳理与总结发现，原省级空间类规划实施评估可分为单一型和综合型两大类(表1)。单一型评估主要聚焦于实施评估指标体系的构建，将规划内容分解为实施评估的目标要素，评价其落实情况。综合型评估不仅涵盖实施评估指标体系的构建，还进一步拓展至对实施过程的多维度评估。例如，湖北省土地利用总体规划与湖南省主体功能区规划的实施评估，除关注指标体系构建外，还特别重视政策实施绩效的评估。总体而言，当前的实施评估技术方法以评估指标体系的构建为核心，但也呈现出由单一“结果评判”向多维“过程检测”转变的趋势。
1.1.2 省级国土空间规划实施评估体系构建的关键
通过对原省级空间类规划实施评估相关文献的梳理，可以看出评估技术方法的多样性与发展趋势。在省级国土空间规划实施评估体系构建方面，有学者提出，省级国土空间规划的实施评估应融合既有空间性规划，重塑规划实施评估方法体系。还有学者认为，要以《技术规程》为基础，结合地域特点，优化指标分类，构建省级体检评估指标体系。评估指标体系的构建在继承原有评估核心方法的基础上，需进一步关注对评估对象及规划实施过程的细致监测和分析，同时针对不同类型的规划评估，深刻理解其规划内涵及内容，强化对规划目标及其实施效果的精准测度，确保评估结果的有效性与科学性。
1.2 适配评估维度：面向省级空间治理的评估维度重塑
1.2.1 省级国土空间规划治理的新要求
在空间治理的背景下，省级国土空间规划实施评估需要顺应高质量发展与高水平保护的新要求，对原有评估维度进行系统性重塑。在全国层面，《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》(以下简称《规划纲要》)提出13项核心指标，主要强调底线保护与空间开发利用，确保不突破资源与生态红线，保障生态安全、加强耕地保护与提升环境质量，这为评估提供了重要依据，即评估应综合考虑生态保护、资源节约集约利用与空间开发的可持续性。在省级层面，2024年实施的《技术规程》将试行的《省级国土空间规划编制指南》提出的3大类15个指标①精简为11个，更加突出生态保护与耕地质量保障，反映了国土空间规划对生态文明建设的响应，强调坚守底线与绿色发展、区域协调与城乡融合、因地制宜与彰显特色等原则。在市级层面，《体检评估规程》提出安全、创新、协调、绿色、开放、共享6大评估维度，这为实施评估提供了具体的操作框架，通过这6大维度的综合评估，可以全面、精准地反映规划实施的效果，特别是评估规划在提升城市治理现代化水平方面的作用。
1.2.2 省级国土空间规划实施评估维度的创新重点
评估维度的创新不仅是对规划编制和实施过程中具体操作的回应，更是对国家和地方政策目标、城市发展及治理需求的全面适应。省级国土空间规划实施评估维度应结合《规划纲要》的战略性指标、对应《技术规程》的技术性要求，并衔接《体检评估规程》的多维度框架，涵盖经济、社会、生态目标，精准反映城市空间治理的复杂性与多元需求，推动规划高效实施，确保目标全面达成与可持续发展，为未来空间治理提供科学支撑。
1.3 融合创新体系：基于“传承—适配”的研究思路及框架构建
1.3.1 技术创新的基本思路
在原有评估方法的基础上，省级国土空间规划实施评估应进一步融合与创新，推动评估体系的全面升级。一方面，评估指标体系的构建仍需发挥单一型和综合型评估方法的优势，注重对各类规划指标的细化与精准测量，尤其是要加强对规划实施过程的监测，确保及时反馈，优化政策执行过程中的风险管理与策略。另一方面，新时期规划评估视角应转向满足不同层级空间规划以及治理现代化的需求，关注从规划的编制、实施到后期评估的各个阶段的规划目标的达成情况与资源的有效利用。通过对规划全生命周期的细致跟踪监测，捕捉不同阶段的变化与风险，及时预警，推动规划实施的高效与可持续。
本文基于“传承—适配—融合创新”的研究思路，采用文献研究法、规范分析法、案例分析法，梳理原省级空间类规划实施评估相关文献、技术规范以及公示的实践案例，提出传承内核方法，即围绕空间核心目标构建评估指标体系；适配评估维度，即省级空间治理的评估维度重塑；融合创新体系，即构建基于“传承—适配”的研究思路及框架。探索构建“全周期—全生命”的实施评估技术框架体系以及“协调性—操作性”的实施评估指标体系(图1)。
在国土空间规划全周期管理的背景下，规划实施评估贯穿规划的全过程，是确保规划目标落实、优化空间资源配置的重要环节。通过构建“编制实施—监测评估—调整完善”的闭环机制，实施全过程管理评估，动态监测规划执行情况，及时发现问题并调整方向，从而提升规划的科学性与适应性。评估工作可分为年度体检评估、中期成效评估和期末实施评估3个阶段，不同阶段在开展的时间节点、评估内容及评估重点上各有侧重，都是全链条管理的关键环节(图2)。这一机制为实现规划目标提供了科学保障，也为规划优化与创新奠定了基础。
图2 “全周期—全生命”评估技术框架构建理念示意图
年度体检评估是省级国土空间规划实施评估的基础环节，旨在通过短周期的动态监测与预警机制，及时反馈规划执行初期的成效及潜在问题。年度体检评估的核心关注点涵盖规划目标的阶段性进展、底线管控的严格落实情况、空间格局的优化进展以及重点专项任务的实施情况。在目标维度，年度体检评估主要聚焦于经济发展、人口城镇化水平、基础设施建设的年度增量与阶段性成果；在底线维度，通过监测耕地保有量、生态保护红线管控面积等指标，确保资源与生态安全底线不被突破；在格局维度，注重对城乡空间布局与交通网络等关键要素的优化情况进行评估，以保障空间资源配置的合理性与有效性。年度体检评估通过多维度的即时数据收集与分析，为规划实施提供了科学依据与调整方向。
中期成效评估是对省级国土空间规划实施效果的阶段性检验，通常以5年为周期，旨在从全局视角审视规划目标的实现程度与实施路径的合理性。中期成效评估的关注维度包括目标的阶段性达成情况、底线管控的稳定性、空间格局的协调性以及专项任务的落实成效。在目标维度，中期成效评估注重对经济增长、人口分布及社会公共服务均衡性等指标的综合评价；在底线维度，强调对生态安全格局、永久基本农田保护与水资源利用等方面的中期审查，以保护环境与推动可持续发展；在格局维度与专项任务维度，评估聚焦城乡一体化发展与重大项目建设的协同性及推动力，确保相关工作符合五年规划的进度安排，并为后续的规划调整提供科学的建议。
期末实施评估是对省级国土空间规划实施成效的最终检验，重点关注规划目标的全面实现与空间治理的长期效果。期末实施评估的核心评估维度包括规划目标的综合达成度、底线管控的长效保障、空间格局的系统优化程度以及专项任务的整体完成情况。在目标维度，重点对经济、社会与生态三重目标的达标情况进行分析；在底线维度，重点审视耕地保护、生态环境质量与资源利用效率等方面的长期稳定性与可持续性；在空间格局维度，着眼于城乡协调发展与区域空间优化的最终成效，确保省域功能分区的合理性与均衡性；在专项任务维度，对重大基础设施、文化遗产保护与流域治理等规划任务的成效进行总结。此外，对规划周期内的典型案例、关键问题及其解决策略进行深入分析，提炼具有推广价值的经验，为后续规划制定提供可借鉴的实践依据。
3 构建“协调性—操作性”的实施评估指标体系
3.1 指标体系构建的逻辑
3.1.1 凸显“上下衔接”的省级协调性
省级国土空间规划既要贯彻国家级规划的战略部署和宏观指导，又要引导和统筹市级规划的具体实施与落地。因此，构建省级国土空间规划实施评估体系时，需要充分体现其在多层级规划体系中的纽带作用，确保评估体系具有较强的协调性和综合性。一方面，在省级层面需贯彻国家级国土空间规划的战略目标与政策方向，评估指标体系应在目标导向、空间布局及政策衔接等方面与国家级规划保持一致，以体现战略的传递和落实。另一方面，城市体检是对省级规划评估的重要手段，强调空间规划的落地性与实效性，省级层面的评估还应关注对市级规划的引领作用，同时评估空间资源配置的合理性以及区域功能布局的协调性。
鉴于省级国土空间规划在整个国土空间规划体系中的中间层级地位，其评估指标不仅要反映国家宏观战略目标的落实情况，还需具备较强的量化能力和可操作性(图3)。“两类三层”中的“两类”指规划类与评估类，即评估内容与规划内容需要存在对应关系；“三层”指国家级、省级、市级，即需要关注省级规划的综合性与指导性。在指标设置上，兼顾“两类三层”，合理控制指标数量。指标数量既要比国家级规划的丰富，以满足省级规划的细化需求，又要比市级规划的少，避免因过度细化而增加实施的复杂性。在此基础上，评估指标体系还应注重与地方特色的结合，充分考虑自然条件、经济发展水平、社会结构等地方特色，以使评估结果更具针对性和实用性。
图3 “协调性—操作性”的实施评估指标体系构建逻辑框架示意图
3.2 评估领域及指标维度确定
3.2.1 评估领域及维度分析
评估领域及指标维度的确定是构建科学评估体系的关键环节。通过对既有省级规划实施评估维度的对比分析，可以归纳出共性与特色两类评估领域(图4)。共性领域主要包括资源保护与底线管控、发展规模与空间结构、战略定位与区域协调、发展定位与目标任务、重点领域与支撑体系。这些领域在原省级空间类规划实施评估、《体检评估规程》、《技术规程》中均有所体现，反映了省级国土空间规划实施评估的核心内容。特色领域主要体现当地特征，如《〈长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2021—2035年)〉实施体检评估报告(2023年度)》突出了创新链与产业链共进的要求。
在省级国土空间规划实施评估指标体系的构建中，围绕省级协调性定位及作用，结合评估领域及维度分析，得到评估共性维度，并将其作为评估体系构建的核心内容。本文以《技术规程》为依据，并参照《体检评估规程》的相关要求，将省级国土空间规划实施评估的共性维度归纳为战略地位与区域协调、发展定位与目标任务、空间格局与安全底线、重点领域与支撑体系。这4个维度综合体现了国家宏观战略目标、省级发展需求及规划执行的核心任务，既覆盖了省级国土空间规划的全局性目标，又为具体的评估指标选择提供了指引。
4个共性维度各有侧重，战略地位与区域协调维度聚焦省级在国家发展格局中的功能定位，关注区域协作与跨行政区的协调机制；发展定位与目标任务维度关注经济、社会目标的达成情况，重点评估规划目标任务的执行效果；空间格局与安全底线维度主要评估国土空间结构优化与资源保护措施的落实情况，包括耕地保护、生态安全格局及三条控制线的管理；重点领域与支撑体系维度则围绕基础设施、公共服务等领域的重点项目，评估省级国土空间规划对省域高质量发展的支撑能力。
在省级国土空间规划实施评估中，需要综合考量国家重大区域战略下的定位与资源禀赋特点，以确保规划方案的区域针对性和适用性。各省的地理与功能定位，决定了其政策支持、发展方向和资源配置，这也是实施评估的重要依据。例如：浙江省作为长江经济带和创新驱动发展战略的重要节点，其国土空间规划需高度契合国家战略目标，特别是在科技创新和产业转型升级领域的推进情况，应成为评估的重点内容；四川省在国家西部大开发战略中的定位决定了其规划应突出生态保护和区域协调发展，以实现资源利用与环境保护的动态平衡。因此，省级评估需重点分析各省在国家战略框架下的功能作用以及其规划目标与国家要求的契合度。各省的自然资源、生态环境、地理位置、人口分布和产业结构等资源禀赋特征也是构建评估指标框架时不可忽视的关键内容。这些禀赋直接影响了省域国土空间的可持续发展路径。例如：云南省丰富的生物多样性和独特的气候条件使其规划需优先考虑生态保护与绿色发展；湖北省拥有“三江千湖”的自然资源特色，其规划实施评估需要关注流域综合治理。
3.3 评估指标池构建及指标遴选
3.3.1 搭建“两类三层”指标池
为了全面、系统地反映规划实施过程中的关键环节与评估要点，本文在广泛梳理相关文献、政策文件及实践经验的基础上，按照规划类与评估类两大类，并且根据全国及区域层规划(评估)、省级层面规划(评估)、市级层面规划(评估)3个层次，对指标进行了细致的归类、整合与筛选。以湖北省为例，最终形成了包含108项规划类指标和227项评估类指标的共计294项指标的“两类三层”指标池(图5)。
基于“4+1”评估维度进一步对指标池中的各项指标进行细致划分，在把握省级国土空间规划协调性、特色性和指导性的基础上，结合指标的复现频率与获得难易度进行筛选，最终确定具体的省级国土空间规划评估指标。在选择评估指标时，注重体现中央与地方之间的协调性，确保所选指标能够有效反映各层级规划的衔接与协调机制。具体而言，评估指标的选择不仅要考虑其在各层级规划中的适用性，还需考虑实际操作性与可测量性，确保所选指标既能体现宏观战略目标的落实情况，又能准确反映地方规划的实际需求和实施效果。通过筛选与调整，最终确定了共性维度的21项评估指标包括战略定位与区域协调维度的3项指标、发展定位与目标任务维度的5项指标、空间格局与安全底线维度的6项指标、重点领域与支撑体系维度的7项指标(表2)。
特色维度的具体指标应根据省域的自然资源禀赋、经济发展水平、社会需求及生态环境特点，因地制宜地选择和调整。例如：东北地区应特别关注东北全面振兴战略与黑土地保护，强化农业功能与生态保护优势，推动农业高效发展与土壤资源的可持续利用；西部地区则需聚焦生态保护、资源管控与产业布局的协调性，促进区域经济可持续发展及生态平衡；东部沿海地区应特别考虑海岸线的保护与利用，侧重城镇化进程中的空间结构优化、基础设施发展以及海洋资源的可持续利用，同时重视经济、社会、生态三者的协同发展，以支撑高质量的城镇化与区域协同发展。
基于“全周期—全生命”的实施评估技术框架，考虑到不同评估阶段的侧重点及具体目标，确定相应的评估指标体系(图6)。年度体检评估阶段主要聚焦于规划执行初期的效益与实施状况，因此选取了6项核心指标，以便实时监测规划的执行情况并及时提供调整建议；中期成效评估阶段侧重于评估规划实施的中期成果，并与五年规划进行对接，进一步优化实施路径，将指标数量增加至12项；期末实施评估阶段则需全面评估规划实施的最终效果与长期可持续发展成效，所选指标数量为21项，以全面覆盖规划实施的各个关键维度。这一逐阶段、逐层级的评估指标体系能够有效支持规划实施过程中的动态评估，确保在各个节点上实现科学、精准的政策调整与优化。
随着我国国土空间规划体系的不断完善，省级国土空间规划作为国家规划体系中的关键中间层级，肩负着承接国家战略与引导市级规划实施的重要任务。省级国土空间规划实施评估不仅是对规划实施效果的深入分析，更是推动国土空间治理现代化、提高规划管理效率的核心环节。本文通过对省级国土空间规划实施评估的技术框架及指标体系的探讨，为省级层面的规划实施评估技术性文件的研制开拓思路，也可为开展类似实施评估实践工作的省份提供相关参考。
未来的研究应提升评估方法的动态性与适应性，特别是应满足评估维度的定制化要求，考虑各省不同发展阶段和规划特点，建立更加灵活且具有可操作性的评估机制。同时，随着新技术的发展，数字化、智能化手段的引入将为省级国土空间规划的实施评估提供新的思路和工具。通过持续优化评估框架与指标体系，更好地支持国土空间规划的科学决策与高效实施，推动区域协调发展与生态文明建设。
【注 释】
①3大类15个指标包括：生态保护类(生态保护红线、用水总量等7个指标)、农业发展类(耕地保有量、规模化畜禽养殖用地、海水养殖用海区面积)、区域建设类(国土空间开发强度、城乡建设用地规模等5项指标)。
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