从基层治理的视角对国土空间规划背景下控制性详细规划及其单元管控体系的重构提出建议，即顺应基层治理时空演变需求划定控制性详细规划增量和存量单元、结合社区网格化管理单元优化单元管理界线、以完整社区生活圈场景显化的要求优化控制性详细规划管理单元配套指标、构建“1231”协同治理管控体系、推行责任规划师制度等，为下一步详细规划的传导落实和实施管控奠定基础。

[关键词]国土空间规划；基层治理；控制性详细规划；单元管控体系

[文章编号]1006-0022(2025)01-0119-07

[中图分类号]TU984

[文献标识码]A

[引文格式]玉智华，白洪昌，许琳娜，等．基层治理视角下控制性详细规划及其单元管控体系重构[J]．规划师，2025(1)：119-125．

0　引　言

控制性详细规划(以下简称“控规”)属于国土空间规划“五级三类”体系中的详细规划，是落实市县级国土空间总体规划各项战略部署的关键环节之一，更是践行习近平总书记“提高城市现代化水平，实现城市治理创新，必须下绣花针功夫”这一指示的重要抓手。当前，全国市县级国土空间规划编制工作已逐步进入实施环节。下一阶段国土空间规划的工作重心是围绕国土空间总体规划的落实传导和监督实施，做好详细规划编制工作。作为落实市县级国土空间总体规划各项战略部署和要求的重要途径，控规及其单元管控体系如何依据“以人为核心”“人民城市人民建”等理念进行重构，是社会各界关注的焦点。在新发展背景下，本文基于基层治理视角对控规及其单元管控体系的重构提出几点思考和建议，以期为下一阶段控规的编制和实施管理工作提供借鉴。

1　“基层治理”概念及其对控规和单元管控体系的意义

1.1　“基层治理”概念及内涵特征

美国学者詹姆斯·罗西瑙在《没有政府的治理》一书中提出，“治理”是一种管理机制，是在多个规定相互冲突、需要加以调解之际发挥作用的规则与决策程序。“基层治理”概念则是伴随社会的发展以及治理实践的持续演进而逐步形成的。它主要是指在最为贴近民众生活的层面，运用各种手段与方式，管理和服务社会公共事务，实现社会和谐、稳定与发展的过程。基层治理的范围通常囊括城镇、街道、社区及乡镇等区域，涉及社会秩序维护、城乡规划、公共服务供给、矛盾纠纷调解、环境卫生整治、文化活动组织等诸多方面。它是国家与社会、市场之间的一种全新互动方式，其关注点正从正式政治领域和公共部门的治理结构转向促进公民社会参与、多元利益融合。在高质量发展的背景下，将基层治理全面融入各项工作，对于完善国家治理体系，全面提升国家治理效能，更好地服务基层大众、协调社会关系、化解社会矛盾，以及就地解决群众的问题具有重要意义。

1.2　将基层治理引入控规及其单元管控体系的意义

1.2.1　实现公共服务的精准配置，提升空间治理的精度

过去，控规及其单元管控体系在公共服务设施的规划配置方面主要采用“空间极限容量”预测的思维，对单元或区域范围内各级、各项单元公共服务设施进行标准化配置，缺乏对单元或区域范围内社群真实需求的针对性分析研究与定制化精准配置。将基层治理引入控规及其单元管控体系，能够使控规及其单元管控体系以基层治理范围内与社会经济和人口迁移发展趋势特征相关的研究与分析数据为支撑，精准分析控规管理单元范围内的人口分布特征、社会需求及发展趋势，进而更好地统筹区域公共服务配套资源，确保各项公共服务设施在基层得到精准供给与合理分配。将控规单元管理界线融入社区基层治理，深入挖掘健全社区管理机制、完善便民商业服务设施、推动物业管理全覆盖、完善基本公共服务设施与市政配套设施、提供充足的公共活动空间等基层治理信息，并将这些信息引入控规及其单元管控体系中，使得控规更好地满足基层治理的多元需求，为不同区域的各类公共服务设施提供精准的规划支撑(图1)。例如：在教育资源配置方面，控规管理单元可以根据基层社区提供的单元学区内的学生数量、年龄层次分布情况，科学评估并优化学校的规模、数量及位置，确保区域内更多的孩子能享受到优质的教育资源；在医疗服务方面，结合区域内居民的健康状况、常见疾病类型及人口老龄化程度等因素，科学布局不同类型医疗机构，既要避免因医疗设施错配造成的资源闲置，也要防止医疗设施分布过于分散。此外，对于文化、体育等公共服务设施的配置，应充分考虑单元内居民的年龄结构特点、兴趣爱好、休闲需求等，打造满足不同人群精神文化需求的活动场所，实现公共服务资源的高效利用和精准投放，提升空间治理的精度。

1.2.2　增强规划的公共属性，提高公众参与的积极性

我国控规起源于20世纪80年代，当时是作为国有土地有偿出让的支撑依据，其在创立之初具有显著的技术属性。随着我国进入高质量发展阶段，在“以人为核心” 理念的影响下，控规的价值取向已转向更加注重和关切区域的公共性，技术成果也逐步从技术属性向公共管理属性转变。将基层治理引入控规及其单元管控体系，促使规划更紧密地贴合基层民众的实际生活需求，充分考量区域范围内的公共交通、公共设施、公共空间等与民众生活息息相关的要素，确保控规成果切实服务于大众。将控规管理单元的规划治理与基层民众的生活紧密相连，可为公众参与基层治理提供有效的途径与平台。在规划编制与基层治理融合的过程中，可通过多种方式鼓励公众深度参与规划，如召开社区听证会、开展问卷调查、设立公众意见箱等。如此，可以增强公众的责任感和归属感，进一步激发他们的参与热情和积极性，构建“人民城市人民建、人民城市为人民”的良性循环发展治理新格局。

1.2.3　增强规划的实施监督，提升“规管协同”效能

控规及其单元管控体系可结合基层治理的网格化单元，进一步精准细化规划的管控要求，为规划的实施监督提供更明确的标准和依据。通过清晰界定每一个网格化单元内的土地用途、建设强度、配套设施建设要求，以及区域建筑外墙的风格和色彩、绿化覆盖率等指标要求，为社区居民检查评估、动态监督和审核建设项目提供依据。此外，在编制控规单元规划时应充分考虑建设、环保、交通等其他相关职能管理部门的需求和意见，建立“控规一张图”信息化集成治理平台，使各部门可以实时共享控规及其单元规划编制和实施的相关信息。

综上所述，融入了基层治理的控规及其单元管控体系有助于统筹协调社会各方力量协同推动和监督规划的实施，能够提升规划编制和实施管理的协同治理效能。

2　基层治理视角下控规及其单元管控体系面临的新要求

2.1　“造城”思维需向“营城”思维转变

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出，要坚持以人民为中心，把人民群众的获得感、幸福感和满意度作为检验工作成效的第一标准。因此，应将“以人为核心”作为一切城市工作的出发点，全面贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”的高质量发展理念。控规及其单元管控体系也应从过去的“造城”思维向“营城”思维转变，更多地关注广大人民群众生活的城市建成区的人居环境空间提质更新与社会交往、活力再造等问题。因此，控规的底层逻辑需从以支撑城市建设要素的管控为中心向以服务人本发展需求为核心转变。

2.2　空间治理需向多元融合治理模式转变

控规在当前阶段仍以中观层面的空间治理管控为工作主线，要使规划充分发挥系统性的管控和引导作用，还需在控规中增加多元的治理视角。在高质量发展背景下，城市发展需应对土地利用冲突、生态环境保护、基础设施老化更新、城中村改造、公共服务资源分配不均等复杂问题。例如，在老旧城区，一方面要拆旧建新推动城市更新，另一方面要保护有历史文化价值的古建筑、传承传统文化，单一的空间治理模式由于学科专业、思维的局限，很难给出系统周全的方案。此外，随着国内经济社会的发展和公众参与意识的增强，民众越发关注居住环境和公共空间品质提升，空间治理的参与意识也越发高涨。因此，推动空间治理向多元治理模式转变，有助于吸纳更多的公众意见，整合不同领域的知识与技能，增强空间治理的合法性，促使规划实现综合施策。

2.3　公共服务配套的配置需向完整社区生活圈场景倾斜

在城镇化快速发展的历程中，控规及其单元管控体系主要服务于土地财政，为城镇化发展提供支撑。在此过程中，由于国家未针对控规及其管理单元规划专门制定独立的公共服务配套技术规范和标准，各个地区的控规及其管理单元的各项公共服务配套技术标准主要是参考国家发布的城市居住区规划设计规范标准制定的。也正因如此，在相当长的一段时间里，控规以服务居住用地出让及其配套服务管控为核心任务。这种模式在特定的历史时期发挥了重要作用，为城市的快速发展和扩张提供了有力支撑。但是，随着我国进入高质量发展阶段，控规的核心任务必须由以服务居住用地出让管控为主线向构建“以人为核心”开放共享的完整社区转变。这种转变绝非偶然，而是有着深刻的现实意义。从城镇化发展进程来看，随着国内各地的城市建设基本完成，居民对打破原有相对封闭独立的居住区界限，依托养老院、社区医院、图书馆、综合服务中心、运动场馆等更为便捷、舒适、多元化的生活服务设施构建15分钟生活圈、打造开放共享的完整社区有着强烈的需求(图2)；从社会发展的角度来看，构建开放共享的完整社区生活圈有助于促进社区的和谐发展，增强居民之间的交流与互动，提升社区的凝聚力和向心力，推动国家在经济、社会、文化、空间等综合治理方面实现全面进步。

2.4　建设要素的单一管控需向全要素协同管控转变

一直以来，控规的编制任务是落实总体规划的要求，对所划定的城镇开发边界内城市建设区的建设要素进行引导和管控。然而，按照自然资源部近年出台的城镇开发边界划定规程和相关技术指南的要求，在城镇开发边界划定过程中允许存在符合特定条件且与城镇空间联系紧密的自然山体、湿地水体、耕地、自然保护区等特别用途区(非城镇建设区)，以“开天窗”的形式划出城镇开发边界，促使特别用途区(非城镇建设区)在空间上呈现被开发边界包围的图斑形态(图3)。新时期，国家对国土空间规划的定位是统一行使“多规合一”职责以及统筹协调和管控城乡全域、全空间要素。因此，控规的单元管控体系不能仅聚焦于开发边界内城镇集中建设区的单一要素管控，还需顺应新要求，向外延展，覆盖全域、全空间要素，构建区域整体协同管控体系。

3　基层治理视角下控规及其单元管控体系重构建议

3.1　结合基层治理需求划定控规增量和存量单元

在以往控规推行全覆盖的进程中，由于城市区域地域广阔、空间层次繁复，加之总体规划受规划编制深度限制，难以对保障城市运行的生命线工程进行直接有效的管控。为此，控规将总体规划确定的规划建设用地范围划分为若干规划控制传导单元，把总体规划确定的人口规模、开发容量、城市“四线”等各项控制指标要求在中观层面进行分解并实施单元化管控。这种管控方式的优势在于既有利于落实传导上位总体规划的各项要求，凸显规划的公共属性，又有利于体现市场对要素配置的引导，增强规划整体的适应性，规避了为适应具体项目落地而频繁修改规划的风险。

然而，由于控规未划定增量和存量单元，其“一刀切”制定的中小学生均教育用地面积、人均公共绿地面积、消防站服务半径等管控标准体系在存量地区往往难以落地实施。然而，增量地区各项依标准要求新建的市政设施、公共服务设施却因应对不足而产生服务超限的问题。例如：增量地区新建的教育设施常遭遇因存量地区教育设施供给不足而产生的转移挤兑问题；新建的消防站服务半径因兼顾存量地区的覆盖盲区而出现超限等问题。本文认为国土空间总体规划与传统城乡规划的最大区别在于体系上融入了时空发展思维并采用了GIS分层属性化管控体系，梳理量化了城镇现状存量治理与未来增量发展的逻辑关系。因此，在新时期，控规的单元管控体系可结合基层治理的要求，进一步划定增量与存量两种不同发展方向的管控区。其中，增量管理单元着重传导落实新基建、海绵城市、低强度开发等方面的要求，严格管控开发容量，坚持以人的需求为导向承接老城外溢功能，优化公共服务配套，提升人居环境品质；存量管理单元则主要从“补短板、提品质、强特色”等角度对民生领域展开深入研究，并对存量地区的市政、公共服务配套设施制定落地性强的管控要求及空间治理对策。见图4。

3.2　结合社区网格化管理单元优化单元管理界线

为贯彻“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，应将控规的重心向基层下移，并加强与基层治理体系的融合共建，推动“以人为核心”的空间治理、政策调节与居民自治形成良性互动。街道和社区网格化管理单元作为我国城市居民生活与空间治理的最基本单元，发挥着基层治理和提供基本公共服务的作用。传统控规单元管理范围界线的划定普遍参考国家发布的城市居住区规划设计标准，以承载3万～5万人的地域空间范围为主要依据。依据不同城市地区人口密度分布情况，在人口相对密集的城市中心区，控规管理单元面积一般控制在1～2 km²；在城市中心区外围人口相对稀疏的区域，控规管理单元面积一般控制在3～5 km²。具体单元界线的划定主要以铁路、主要道路、其他设施或单位用地产权边界等现有管控要素，以及山、河、林带等自然界线为依据。本文认为控规管理单元界线的划定，除了要考虑物理空间要素，还应考虑基层街道办事处(乡镇区)的行政管辖范围、中小学学区、交通小区、防火防灾分区等社区基层网格化治理边界来综合研究划定，一般老城区的规模宜控制在1～2 km²，新城区的规模宜控制在3～5 km²。

3.3　以完整社区生活圈场景显化的要求优化控规管理单元配套指标

在社会治理多元化和精细化的新要求下，要建设幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的美好家园，就需要规划工作聚焦于基层社区，围绕完整社区生活圈的各项治理场景显化，对控规管理单元的配套标准和内容体系进行深化、优化(图5)。可依据构建5分钟和15分钟完整社区生活圈的“6类基础条件+2类特色条件+2类支撑条件”(图6)，将控规管理单元公共服务配套指标标准由8大类31项指标优化为10大类38项指标(图7)。其中：“6类基础条件”指便捷的户外邻里交往空间、全龄友好的托教空间、完善的社区支持与健康服务、安全无忧的交通环境、具有风貌特色的绿色建筑和生态低碳的社区环境；“2类特色条件”指促进社区融合的文化场所和具有活力的创业空间；“2类支撑条件”指完善的社区服务管理和安全治理。另外，需要说明的是，控规管理单元对应15分钟生活圈，空间尺度范围宜为3～5 km²，服务人口为5万～10万人，该空间层级的主要任务是为街道、镇的居民提供内容丰富、规模适宜的街道级服务设施；街坊对应5分钟生活圈，空间尺度范围可根据各城市的地形特点、社区居民5～10分钟的步行范围以及社区综合管理能力进行划定，服务人口为5万～10万人，该空间层级的主要任务是结合完整社区治理范围，优化社区商业布局，丰富居民的消费业态，引导布局“一店一早”，补齐“一菜一修”，服务“一老一小”，配置居民日常使用的各项社区级公共服务配套设施。

3.4　依据基层治理完整性的需求，构建“1231”协同管控体系

国土空间规划基本实现了“多规融合”，“三区三线”划定结果从功能上看已基本上实现了不交叉、不重叠。但受开发边界规模的限制，各地在城镇开发边界划定的过程中往往将处于中心城区内的自然山体、河湖水体、农田、沙丘等作为特殊用途区划在城镇开发边界之外，导致城镇开发边界总体呈现出城镇集中建设区与特殊功能区相互交融的形态，对应到其所在的城市基层社会治理形态上则表现为除了传统的城镇集中建设区，还增加了非城镇集中建设区。处于城镇开发边界内的自然山体、河湖水体、农田、沙丘等区域虽然在空间范围和用途管制上被定义为非城镇集中建设区，但是从基层治理的视角来看，其长期以来一直处于城镇基层的管辖治理范围内(如杭州的西湖风景名胜区）。因此，本文认为控规及其管控单元不能只关注城镇开发边界内的城镇集中建设区的要素管控，还需依据基层治理范围和治理对象的完整性，将与城镇集中建设区联系紧密的山、水、林、田、湖、草、沙等非城镇集中建设区一并纳入控规单元的协调管控体系。综上所述，控规可通过增设非城镇集中建设区协调管控的单元控制内容，构建“1231”协同管控体系。其中：“1”即在控规管控单元内将城镇集中建设区与非城镇集中建设区两个层面的空间，纳入同一个管控范围；“2”即针对城镇集中建设区及非城镇集中建设区的不同治理对象和要素特征，制定两套针对性强的管控指标体系；“3”即在同一个控规管控单元内，传导落实“三线”要求，开展系统的协同与管控；“1”即针对规划实施监督，结合“基层治理”特点制定一套“共同目标”下的实施和监督计划。

3.5　创新控规实施管理方式，推行责任规划师制度

构建美好城市，“三分”在规划，“七分”在管理。在多元化、精细化治理的背景下，需进一步创新控规实施管理方式，结合基层治理的实践，围绕“开门编规划”，推行责任规划师制度。具体措施是：通过注册规划师积分制度，鼓励责任规划师下沉到社区，承担规划编制、规划动态维护和项目实施等方面的职能，并及时收集和协调各利益群体的诉求，提供规划咨询等方面的服务。此外，在城市重点更新区和乡村重点开发建设区，社区责任规划师还可代表第三方通过视频电话、部门座谈会、市民规划师会议、规划听证进社区等多种方式向上级政府、街道社区及发改部门等相关主管部门反馈意见。具体方式是将控规“一张图”管理平台纳入智慧城市(社区)的系统开放平台，为多部门的联合审批和基层管理构建统一的综合治理平台，为政府治理、编制技术人员及社区居民搭建起一个完备的工作协同机制，为解决控规编制实施与社会治理脱节的问题，提供一套富有创新活力的组织保障体系。

4　结束语

关于国土空间规划和治理工作，习近平总书记指出“城市管理应该像绣花一样精细”。党的二十大报告明确提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。控规是承上启下落实市县级国土空间总体规划各项战略部署的关键环节，也是实现幼有所育、学有所教、劳有所得等社会治理目标的最直接规划依据。基于“人民城市”理念，本文从基层治理视角对控规及其单元管控体系提出结合基层治理需求划定控规增量和存量单元、结合社区网格化管理单元优化单元管理界线、以完整社区生活圈场景显化的要求优化控规管理单元配套指标、构建“1231”协同治理管控体系、推行责任规划师制度等建议，以期为“蓝图型”规划向“治理型”规划转变提供有益的借鉴。