分析新时期国土空间规划的知识需求，构建面向空间治理全链条的国土空间规划知识体系。同时，梳理近5年来相关高校城乡规划专业人才培养改革的探索历程与进展，指出当前人才培养中仍存在以下问题：国土空间规划与空间治理其他环节的融合和协同知识体系尚未完全形成，人才培养方向的共识有待进一步深化，以及复合型人才培养对专业化培养的挤压等。基于此，提出深化规划人才培养改革的相关建议。
[关键词]国土空间规划；知识体系；人才培养改革；城乡规划专业
[文章编号]1006-0022(2024)12-0016-08
[中图分类号]TU981
[文献标志码]A
[引文格式]罗小龙，冯建喜，陈浩，等．国土空间规划知识体系构建与人才培养改革[J]．规划师，2024(12)：16-23．
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)明确要求“加强国土空间规划相关学科建设”和“加强专业队伍建设和行业管理”，《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》也指出“加快学科建设、规划专业人才培养”，这些文件均对国土空间规划学科建设、知识体系构建以及人才培养提出了要求。国土空间规划体系改革之初，相关学科特别是城乡规划学、地理学、土地资源管理等对以上议题进行了密集且深入的讨论，并取得了一些共识，但也存在部分分歧。如今，距离机构改革已有6年，距国家提出建立国土空间规划体系已有5年。在此期间，国土空间规划改革已取得阶段性成果，一批国土空间规划编制与评估的技术标准和指南相继公布，省、市、县级的国土空间总体规划编制基本完成，国土空间规划的具体实践对行业知识结构和职业人才需求进一步明晰。在研究方面，对于空间规划内涵外延的认知也得到深化，呈现多元领域、多学科融合趋势。此外，国家城镇化进程和宏观经济形势的重大转型，以及技术迭代、社会演进等宏观背景变化对空间规划学科提出了前所未有的挑战，急需变革传统规划教育的思想体系和内容方法。
当前，业界、学界以及规划管理部门对国土空间规划的知识体系和人才培养有了更为深刻的认识，也在一定程度上达成了共识，即国土空间规划体系的建构与实践所涉及的知识领域及专业类型大幅拓展，是一项需要多学科、多专业支撑的工作，而城乡规划学科仍起着核心支撑作用，城乡规划专业人员发挥着主导和组织作用。作为国土空间规划的核心支撑学科，城乡规划学科建设要适应国土空间规划改革的要求，面向国土空间规划的需求培养人才是城乡规划教育的主要责任。相关高校的城乡规划专业纷纷对本科人才培养体系做出改革和调整。5年来，在经历“人心浮躁”的变革初期后，需要真正“静”下心来，对当前国土空间规划知识体系以及人才培养进行回顾和思考。
本文首先分析新时期国土空间规划知识需求，构建面向空间治理全链条的国土空间规划知识体系，紧接着梳理近5年来相关高校城乡规划专业人才培养改革的探索与进展，分析当前规划人才培养改革面临的困境，并在此基础上提出新时期国土空间规划人才培养的优化建议。
国土空间规划是对“各类国土空间使用进行预先安排并不断付诸实施，以实现未来发展目标而引导和控制各类国土空间的使用活动”。相对于城乡规划，国土空间规划的对象大幅扩大，由以城、镇、乡村等建成环境为主扩展到各类自然和人工环境全要素，对空间的使用方式由侧重于开发、利用扩展到国土空间的保护、开发、利用、修复等多种类型，对规划的管理也扩展到包括编制、实施、监督、评估的全过程，即实现对国土空间全域、全要素、全过程的管控和治理。但国土空间规划从本质上看依然是“规划”，其核心关注点仍然是“空间”，是对“空间使用行为”的规划控制。基于此，国土空间规划需要有关空间构成要素的知识，需要有关人类对空间使用的相关知识，又因为规划是面向未来的，是在认识世界的基础上改造世界的一种“干预”行为，因此需要组织和安排未来行为的规划本身的知识，还需要对人类“集体活动”有意识管理的知识，即规划管理的知识。据此，本文认为国土空间规划知识体系包括4个维度：国土空间构成要素的知识、国土空间利用方式的知识、关于规划本身的知识以及国土空间规划管理的知识(图1)。具体而言，国土空间构成要素的知识包括国土空间的组成要素、要素间相互关系、耦合“集成”及空间格局等内容；国土空间利用方式的知识包括国土空间保护、开发、利用、修复等使用活动特征、要求及其管理的知识；关于规划本身的知识包括规划的概念、理论与方法，以及组织与安排未来国土空间格局和国土空间使用活动的普遍性知识；国土空间规划管理的知识则对应“全过程”管理，包括规划的编制、实施、监督、评估等过程以及相关工作程序和方法的知识。
对国土空间进行规划，先要了解国土空间的构成要素、要素之间的相互关系及空间格局。国土空间既是人们生产生活的场所和环境，又是承载各类自然资源的载体，是空间地域与自然资源的统一体，其丰富性和完整性决定了规划对象是全要素的综合地域空间。国土空间是一个复杂系统，系统各个因子之间存在着复杂的相互依存、相互促进、相互制约的关系，由此形成一个生命共同体，具有要素多元性、尺度嵌套性和非线性变化等特征。因此，国土空间构成要素的知识不仅需要关注构成要素的基本属性、特征及演化规律，还需要关注不同要素组合之后形成的耦合效应，以及这种耦合效应和“要素集成”在不同空间地域尺度上的格局及状态。
就构成要素而言，当前关于国土空间要素的分类有较多讨论，有自然的、人工的、陆地的、海洋的……不一而足。本文根据《意见》所提出的国土空间规划编制应提高科学性，坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作，将国土空间构成要素分为自然要素、社会要素、经济要素和城乡要素。其中：自然要素就是山、水、林、田、湖、草、沙、海；社会、经济要素包括人口、产业、创新等要素，城乡要素则是各种类型的居民集聚点及其支撑体系，包括交通、市政、公共服务等。对于城乡规划而言，由于过去规划的对象主要是城乡等人类聚落，主要关注人与自然、城市与自然的关系，以及社会与经济要素，已有的知识体系对各类自然要素及要素之间的关系关注较少。国土空间规划改革作为落实中央生态文明体制改革要求、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，如何协调人工环境与自然生态本底，构建山水林田湖草沙生命共同体是关键所在，因此关于自然要素的属性、特征及演化规律等方面的知识是城乡规划学科急需补齐的短板。
国土空间规划不仅要研究空间要素，还要研究人们如何利用这些空间要素和资源，即探索空间和资源的利用方式，因此需要获取以人和国土空间资源要素为中心的各类行为规律的相关知识。从某种意义上说，“规划最根本的是研究人的行为规律、人的活动、人跟自然的关系”。《意见》指出国土空间规划是对全国国土空间和自然资源保护、开发、利用、修复的总纲，明确了人类对空间和资源的利用方式包括保护、开发、利用、修复4种。具体而言，保护强调对自然资源和生态环境的保护，包括水源地保护、生物多样性维持、耕地保护、自然保护区的设立等，目的是确保国土资源的可持续性和生态平衡；开发不仅包括对城乡空间的合理开发，还需要考虑到如何合理利用不同类型的国土空间，包含矿产资源开发、新能源利用等，以支持国家经济的发展；利用是指合理配置和使用土地资源，如采用发展农业、林业、旅游业等方式，以实现资源的有效利用和经济效益的提升；修复则着眼于恢复和改善已经受损或退化的生态系统，如实施污染治理、土壤修复、城市更新等，旨在改善环境质量，提高国土使用的可持续性。
城乡规划侧重于城市和农村的开发建设活动，主要关注土地使用的优化、基础设施的规划以及居住环境的设计。相比之下，国土空间规划采用更广泛和综合的视角，注重保护、开发、利用、修复、整治等多种空间使用类型活动的统筹布局和安排。这一转变体现了国家对自然资源管理和生态环境保护的重视，以及对可持续发展和生态文明的追求。需要指出的是，人类对同一空间和资源的利用方式会随着技术进步、社会发展、文化认知和需求的变化而变化，同时空间和资源的价值也不仅仅表现为经济价值，还有社会价值、生态价值和文化价值。需求的变化和空间、资源的多元属性决定了这一类知识的复杂性，城乡规划学科需要扩展相关方面的知识，特别是扩展自然资源与生态环境保护和修复方面的知识。
空间规划是对未来事项进行组织安排和不断付诸行动的过程，更关注如何通过行动来应对和解决问题，因此规划学科与仅将空间问题作为研究对象的其他学科不同，主要体现在规划学科具有实践导向性和未来导向性。规划不仅关注实际应用，旨在解决具体空间和社会经济问题，强调将理论知识应用于实际的规划设计和决策过程中，以形成具体可操作的规划方案，还具有明显的未来导向性，规划师需要预测和设想未来的发展趋势，并制定长远计划。规划学科需要将工程学、地理学、管理学、环境学、经济学、社会学、海洋学等学科认识世界的知识集合并转化为改造世界的知识。从理解世界到塑造世界，需要在思考模式、方法论和知识体系上进行全方位的转变，以实现从客观存在到主动创造的转换。
关于规划本身的知识的核心包括规划哲学、规划理论、规划方法与工具、规划类型和层级、规划程序及规划伦理等知识。在之前的学科发展和知识体系中，关于规划本身的知识已经较为成熟，但是在国土空间规划背景下，这一维度的知识需要进一步完善“多规合一”、传导体系、数字化时代规划的评估等内容。
2019年《意见》的发布标志着我国国土空间规划体系顶层设计“四梁八柱”基本形成，“四梁八柱”即“五级三类四体系”。自然资源部庄少勤副部长指出，国土空间规划体系的构建“不是简单换一个名称……也不是形式上的拼凑……体现的是生态文明新时代空间供给侧结构性改革的要求”。新时期国土空间规划改革，在规划目标、规划内涵、规划方法等诸多方面均有别于传统城市规划，正在重塑我国的规划管理体系。2019年以来，自然资源部出台诸多规划编制审批、规划实施监督、法规政策、技术标准体系的相关文件，国土空间规划体系的“四梁八柱”不断完善，这需要规划教育以“四梁八柱”为基础，不断完善和充实规划管理知识。
地方规划部门也在“四梁八柱”的框架下改革和调整其管理职能，以履行好“两统一”职责。根据对地方规划管理部门的调研，其部门专业管理职能主要涉及权益产权、开发利用、用途管制、空间规划、基础调查、执法监督、保护修复等7项职能(图2)，另外滨海地区城市的规划管理职能还涉及海域使用和海岛保护利用职能。在这些职能中，除基础调查职能外，空间规划对其他业务管理职能起到统筹协调的作用。因此，规划教育要更好地服务国家和地方空间规划管理，面向自然资源管理的基本职能，同时还需要加强自然资源调查监测、确权登记、价值核算、用途管制、监测预警、绩效考核等其他环节的知识体系构建与融合，逐步建立和完善人才培养的规划管理知识体系。
图2 地方规划管理部门管理职能
资料来源：南京市规划和自然资源局。
5年来，针对《意见》中明确提出要“加强国土空间规划相关学科建设”和“加强专业队伍建设和行业管理”的要求，相关高校的城乡规划专业纷纷对本科人才培养体系做出改革和调整，取得了一些进展，主要包括以下3个方面。
2021年，南京大学设立“建筑与规划实验班”，并设有“国土空间规划”“城市更新”等方向，采用文理兼招的方式独立招生和培养。同年，北京大学在地理学一级学科的人文地理与城乡规划专业下设置国土空间规划方向。两校对建立国土空间规划人才培养体系和课程设置方面进行了较为系统的探索。与此同时，一些高校也开展了面向国土空间规划的研究生培养改革，如南京大学自主设置了国土空间规划博士点。
在当前高校按学科大类招生的背景下，相关院校纷纷开启城乡规划专业从五年学制转变为四年学制的改革。2019年，南京大学城乡规划专业率先进行学制改革，并招收了新设四年学制专业第一届本科生；2023年东南大学、大连理工大学的城乡规划专业也进行了学制改革。据不完全统计，2024年天津大学、哈尔滨工业大学、华中科技大学、重庆大学、武汉大学、华南理工大学、西安建筑科技大学等28所高校的城乡规划专业也正处于申报四年学制新专业的过程中。在学制改革的过程中，城乡规划专业将学制改革与面向国土空间规划的人才培养改革相结合，积极落实国家国土空间规划改革的部署，加速了课程的优化和改革。
除了明确国土空间规划的人才培养新方向和进行学制改革，相关高校还在课程体系优化中主动落实国土空间规划的要求，在传统城乡规划课程的基础上开设面向国土空间规划的新课程(表1)。通过对10所院校的国土空间规划课程设置进行调研，北京大学、南京大学这两所综合性院校的城乡规划专业课程体系改革较为深入，北京大学借助地理学科支撑优势，整合地理课程资源，构建国土空间规划的人才培养体系；南京大学面向国土空间规划编制、管理、实施、监督的知识需求，对课程体系进行较大调整，使人才培养更好地服务国土空间规划工作。相比而言，工科院校除华中科技大学外，其他高校也对人才培养体系进行了改革调整，但由于传统工科规划院校在国土空间规划相关支撑学科方面较为薄弱，在自然资源管理类课程安排上有一定难度。
表1 部分高校城乡规划专业面向国土空间规划的课程设置
3 规划人才培养改革面临的困境
3.1 国土空间规划与空间治理其他环节融合协同的知识体系还未完全形成
自《意见》实施以来，国土空间规划基础理论体系、技术方法体系与实践应用体系正在逐步形成和完善。在人才培养方面，2020年教育部启动国土空间规划相关领域教学资源建设工作，加速了国土空间规划知识体系的建构。其后，为发挥不同高校的特色和专长，协同推进教学资源建设，还新建了9个国土空间规划基础课程群虚拟教研室。然而，《意见》的最终目标是要实现国土空间治理的现代化以支撑生态文明建设。国土空间规划是空间治理的主要工具，但并不是全部内容。就治理的全过程而言，国土空间治理是指对国土空间开发、利用、保护及修复过程的公共干预，包括资源调查、确权登记、评估核算、空间规划、用途管制、监测预警、绩效考核等诸多环节，空间规划只是其中的一个重要环节。相比于空间规划环节，国土空间治理其他环节的学科改革相对滞后，同时国土空间规划知识体系中关于山水林田湖草沙生命共同体治理融合的内容也较为缺失，因此急需提炼空间规划与其他环节的共性理论与技术方法，促进规划与保护、开发、利用、修复、监测、监管与考核等过程相融合。
随着社会经济的转型和多元化发展，国土空间规划行业对人才的需求也呈现出多样化趋势。观察近年来毕业生的就业走向，他们选择的领域出现了变化，规划设计机构的占比在逐渐下降，政府部门、资源评估及其关联行业，以及其他行业的占比越来越高。过去规划行业及用人单位往往更重视专业人员在设计技能上的专精，而现在则需要在空间治理的其他环节如规划管理、资源评估与核算、资源监测与预警等方面均有所涉猎，甚至专精。就业市场对人才技能和能力要求的转变表明人才培养目标也应进行相应的改变，需要重新思考和构建符合时代要求的人才培养体系。
在国土空间规划改革伊始，全国各高校的城乡规划学科对国土空间规划这一新事物还处于认识阶段，因此对学科建设和人才培养存在争议。例如，在2020年由教育部、自然资源部联合举办的“国土空间规划人才培养体系优化座谈会”上，各高校学科建设负责人对学科定位和人才培养方向有着不同意见。有的高校学科建设负责人认为城乡规划学科要积极服务国土空间规划改革；有的则认为无论规划体系如何改革，城乡规划学科都要保持清晰的学科边界。在其后的多次规划学科建设/人才培养研讨会中，各高校依然存在一定分歧。
伴随着国土空间规划改革的不断深入，规划教育界已经达成服务国土空间规划的共识。例如，规划要响应行业需求，规划学科及规划教育需服务于国家经济社会发展和城乡人居环境规划建设，必须契合国家各阶段的发展需要，不断变革创新，新时代的国土空间规划体系以综合系统思维推进国家和地方的空间治理能力提升，是当前规划学科与行业最重要的理论和实践议题。这一共识的凝聚为下一步人才培养改革奠定了坚实的基础。然而，空间规划的知识体系如此庞大，在有限的时间内人才培养的核心能力是什么？不同类型、不同特色的规划学科都要做“一样的菜”，还是应该发挥各自所长进行差异化培养？“通才”与“专才”如何取得平衡？这些需要高校教师、行业从业者、规划管理者集思广益，在改革中不断探索总结，凝聚成人才培养方向的共识。
快速变化的社会经济挑战扩大了对能够灵活应对复杂经济环境、跨界合作、创新思维的复合型人才的需求。同时，高新科技特别是信息技术的迅猛发展对获取知识的方式和速度产生颠覆性影响，教育目标从传统的知识传授转变为更加重视对学生批判性思维、创造力、综合素质和终身学习能力的培养。这些因素共同推动了我国高校在本科阶段加大通识课程的比重。通识教育成为当前高校教学和课程改革的重点，高校普遍认为推进通识教育有利于培养能够应对未来社会多元化和变革性挑战的复合型人才，使他们具备更全面的思维视角和更强的社会适应能力。
然而，增加通识课程的比重意味着对专业教育课时的挤压，在进行了城乡规划专业学制“五改四”的高校中，专业课程课时更是被进一步压缩。如图3所示，在调研的高校里，通识课程所占的比例基本达到了20%，南京大学、北京大学等综合性院校的通识课程占比更高。如果不对培养目标和课程结构进行相应的调整，学生的培养质量必然会受到影响。近年来，在大学本科阶段，城乡规划专业试图涵盖更广泛的知识领域，课程内容变得愈发丰富和综合。这一变化带来两方面的挑战：一是学生需要修读更多的课程以获得更多学分，承受较大的学习负担；二是由于需要在有限的教学时长内覆盖众多课程，一些专业的核心课程可能难以获得充分的教学时间安排，导致理论课、设计课及实践教学之间出现严重脱节的现象。因此，亟须评估复合型人才培养趋势对专业化培养的影响，并考量在适应社会经济变革的同时，如何取得通识教育和专业教育的平衡。
图3 调研部分高校通识课程和专业课程学分及所占比例
4 面向国土空间规划的人才培养改革建设
4.1 面向空间治理全链条需求开展人才培养
作为落实中央生态文明体制改革要求、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，国土空间规划人才培养的目标最终是要指向国土空间治理的，不能仅局限于空间规划本身。从就业需求上看，随着我国城镇化进程的持续推进和社会经济出现重大转型，行业对规划人才技术和能力的需求也发生了重大变化，除需要具备空间设计和规划能力外，对空间和资源资产管理、评估核算、监测预警，以及综合整治修复等方面的知识储备和能力要求越来越高。以上变化都要求对国土空间规划人才培养目标做出调整，从规划转向治理，面向空间治理全链条需求进行人才培养，以适应国土与自然资源统一管理、山水林田湖草沙生命共同体生态修复的国土空间治理体系与治理能力现代化的需求，更好地服务自然资源部门“两统一”的职责。
4.2 强化专业所需要的核心基础能力与差异化培养并重
国土空间治理所涉及的知识体系非常庞大，而且还在不断拓展，从实践需求看，国土空间治理和规划编制管理等工作对人才的要求是综合性的，这就需要在庞大的知识体系中凝聚共识，明确规划专业学生所需的基础知识底盘，并在此基础上培养其特有的思维能力。这个基础知识底盘就是国土空间行业所需要的核心基础能力。从本质上看，国土空间规划及治理工作的核心是“空间”，所需要的能力围绕空间的生产和管理及其价值实现的全过程展开。国土空间规划专业人才需要具备4种基本能力：空间的生产(再生产)能力、空间的用途管制能力、空间的运营能力及空间的统筹能力(图4)。
空间的生产(再生产)能力是指规划、设计和创造物理空间的能力，包括城乡规划和设计、景观设计、土地利用规划等。这一过程既考虑新空间的创造，又包括对存量空间的改造和更新。城乡规划专业对学生在这一方面能力的培养最为成熟，工科背景的城乡规划学科特别注重对学生空间形态认知、设计能力的培养。空间的用途管制能力是指对空间和资源的使用进行规范与管理，保证资源合理、有效和可持续利用。土地资源管理专业在培养土地利用和管制能力方面最为成熟，需要城乡规划专业吸纳借鉴。空间的运营能力是指在空间生产后如何使其持续产生经济、社会和文化价值，包括资产管理、设施管理等。这一能力在当前土地财政面临极大压力、迫切需要从存量空间产生持续收入的背景下显得极为必要，因此规划人才培养需要加强对这方面能力的培养。空间的统筹能力是指对多层次、跨区域的空间和资源布局与协调的能力。系统性、综合性的地理学思维对于培养学生空间分析、协调与统筹能力有独到之处。可见，针对统筹山水林田湖草沙系统治理和国土空间全域管控的客观需求，人才培养改革要进一步加强对上述4种能力的培养。
需要指出的是，不同类型的学科和学校应结合自己的学科背景及配置情况，对以上某种能力进行更为专业、系统的培训，实现所谓“专才”与“通才”的合理平衡。不同高校的城乡规划人才培养改革要适应知识体系重构的现实，立足自身学科优势，建立既体现集体意义上的基础能力培养，又各具特色的人才培养方案。
国家在步入新发展阶段后，对规划人才需求结构产生了巨大影响，加上国土空间规划知识体系过于庞大且仍在扩展，以及国家教育改革对通识教育的重视，要在本科阶段培养出“通识与专业”兼顾，并且能够直接面向国土空间规划行业需求的人才。这一思路较难实现，“既要、又要、还要”的期望往往只会适得其反。除部分就业需求旺盛的地区和院校外，相关院校需要统筹谋划本硕博全学段的人才培养体系。首先，建立阶梯式的培养目标。对于本科生，强调通识教育和基础专业知识的培养，培养多视角解决问题的能力，为志趣的选择发展创造条件，“通识、多元、弹性可变”是这一阶段的培养目标。对于硕士研究生，需要对专业硕士和学术硕士进行分类培养，专业硕士要响应行业需求，贴近一线实践，深化专业知识，拓展专业技能；学术硕士则要强化分析和解决问题的能力，加强对研究方法和创新能力的训练。对于博士研究生，要集中于专业领域内的前沿问题，培养高层次的研究能力、解决复杂问题的能力及国际视野。其次，需要保障学制衔接，如提高保研比例，建立本硕、本硕博连续培养机制等。最后，还需要在本硕博各学段设置合理的课程比例，确保通识教育与专业教育既相辅相成，又各得其所。同时，强化本硕博相关课程的衔接，避免课程内容的重复和堆积，依据各个阶段的培养目标确立教学内容和考核评价体系。
国土空间规划改革距今已有5年，在规划知识体系和基础理论构建、规划实践以及规划管理体系改革等诸多方面都取得了重要进展，国内相关高校的城乡规划专业人才培养也随之进行了调整。随着改革的逐步明晰，需要对当前国土空间规划知识体系，以及人才培养改革进行回顾和思考。与此同时，就业需求的改变，以及技术迭代、社会演进等时代背景再次对当前空间规划人才培养提出了新的挑战，需要高校教师、行业从业者、规划管理者共同面对。本文在梳理当前人才培养改革进展和存在困惑的基础上，提出构建面向国土空间治理的国土空间规划知识体系，以及进一步深化规划人才培养改革的建议，希望对我国规划教育体系改革与完善有所启示。
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