辨析新时期乡村风貌研究的现状及问题，从规划目标和规划效力出发，对接乡村规划编制体系，建立不同空间层次“支撑管控—保障发展—服务建设”3个目标的乡村风貌专项规划编制内容体系，构建“要素识别—特色提炼—分层施策”的乡村风貌专项规划编制技术路径，并从规划站位、规划许可和规划监管3个方面提出保障乡村风貌专项规划效用发挥的措施建议。
[关键词]乡村风貌；专项规划；编制方法；国土空间规划
[文章编号]1006-0022(2024)11-0040-07
[中图分类号]TU981
[文献标识码]A
[引文格式]刘宇舒，胡鹏举，杨新海，等．新时期乡村风貌专项规划编制内容、技术路径与实施保障[J]．规划师，2024(11)：40-46．
在历史长河中形成的乡村风貌，既是乡村生产生活方式的重要表征，又是乡村文化和记忆的空间载体。保护和延续乡村传统风貌特色，不仅是改善人居环境的重要内容，还是促进乡村文化振兴的紧迫任务。2018年中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，明确要求“建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的升级版乡村，避免千村一面，防止乡村景观城市化”，乡村风貌保护、管控和提升不仅仅是践行国家乡村振兴战略的发展要求，更是推动乡村特色建设的内在要求。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发，标志着国土空间规划“五级三类”的体系正式建立。作为对乡村地区风貌保护利用的专门安排，乡村风貌专项规划如何与总体规划、详细规划衔接传导，如何系统建构内容体系和关键技术路径，如何切实地促进乡村地区的全面振兴与特色发展，有待进一步的探讨。
目前，《中华人民共和国城乡规划法》并未从法律层面上提及乡村风貌的相关内容，我国国家层面也没有针对乡村风貌的法规文件，乡村风貌相关理论研究和实践项目主要依托于村庄规划及相关专项规划的上位要求，以及属地乡镇颁发的指导性文件。梳理乡村风貌相关理论研究和实践项目，可发现其主要呈现以下3个特征(表1)：①从规划对象上来看，主要包括连片乡村聚落类和乡村聚落主体类两大类，前者诸如特色田园乡村跨域示范区规划、乡村振兴示范区规划、乡村郊野单元规划、美丽乡村示范片区规划等；后者诸如农房建设规划、人居环境整治规划、乡村(村庄)设计等。②从规划类型上来看，主要包括“目标+策略”引导型、“要素+结构”管控型、编制技术规范型3大类型，其中“目标+策略”引导型的规划项目和导则数量较多，绝大部分融入村庄(单元)规划开展编制；“要素+结构”管控型的规划研究相对较多，实践较少；编制技术规范型多针对单一要素或单一系统，如农房建设规划及相关建设管理办法、乡村环境规划控制技术导则等。③从管控对象、方式、要素来看，农村住房风貌管控多，乡村整体风貌管控少；管控方式弹性引导多，刚性规定少；面向传统的特色风貌保护多，面向未来的时代风貌管控少。究其原因，各类规划及文件对风貌的要求普遍是原则性指引，缺少具体操作标准和强制性措施，村镇基层又缺乏相应的技术力量。同时，乡村风貌管控对象集中在具体村庄上，即针对村庄的“点”管控而非“面”管控，导致一定区域内的多个乡村风貌各有不同；对于具体村庄的风貌规划，大多按照相似的管控要素进行控制，缺乏对具体村庄实际情况的判断。
2 基于“支撑管控—保障发展—服务建设”认知层次的乡村风貌专项规划编制内容体系构建
乡村风貌专项规划作为总体规划与详细规划衔接的“桥梁”，发挥“承上启下”的关键作用，其既包含上级政府对风貌特色资源保护、指标管控和空间政策的传导性内容，又包括基层政府的乡村文化振兴和产业发展内容，还需体现村集体和村民有关人居环境改善的项目建设与工程设计的内容。因此，从规划目标和规划效力出发，区分“支撑管控—保障发展—服务建设”3个认知层次，对接乡村规划体系法定规划的编制体系，乡村风貌专项规划应建立“区域—地域—视域”不同空间层级的内容体系，其规划编制也应充分对接总体层次—单元层次—地块层次的内容深度与管控方式。见表2。
表2 基于“支撑管控—保障发展—服务建设”认知层次的乡村风貌专项规划体系
2.1 基于区域尺度的“管控导向”：风貌要素底线管控与通则性引导
在区域总体规划层次，规划对象一般为以行政边界、道路、水系、山体，或是已经明确的各类项目范围线等具有实际意义的地理边界线为界，划定的若干个连片乡村聚落，如县域、跨域示范区、乡(镇)域等。乡村景观风貌专项规划一方面“承上”，即落实总体层面规划的要求，以及区域防灾、环保和重大基础设施等内容；另一方面“启下”，即为村庄层面规划的编制提供思路。同时，“补缺增色”，即重点解决总体层面规划和村庄层面规划不涉及但又需要重点明确的内容，并因地制宜地提出集中连片的区域品牌、生态景观、配套设施，以及其他要素的建设管控要求与建设指引。
在这一层次，乡村景观风貌专项规划需要根据风貌要素识别和景观特征评价等，明确风貌提升工作的重点内容(“特色格局—特色分区—特色节点”)，并同步纳入县级、乡(镇)级国土空间规划总体统筹平衡、总体管控的强制性内容，确定乡村风貌专项规划的目标与指标、各类项目配建标准(规模、布局等)及空间保障要求，以及生态空间、特色景观区域和景观通道的建设引导要求等内容。
2.2 基于地域尺度的“发展导向”：风貌特色的提炼、整合与提升和一二三产融合发展项目保障
在片区单元规划层次，规划对象一般为一个或若干个行政村。区别于区域总体规划层次的底线约束、强调刚性兼顾弹性、力求全覆盖，片区单元规划层次是面向发展的规划，要能适应动态调整并体现实用性，且要按需编制、突出特色。因此，乡村风貌专项规划的内容不宜全然混淆于法定规划之中，而是对于有振兴发展类需求的村庄，鼓励在行政村(或多个行政村)层面编制，作为解决地方发展难题、面向操作实施与落实资金项目的行动性规划。这个层次的规划重点在于保障乡村产业建设用地指标和政策倾斜，优先保障农村一二三产融合发展项目；创新宅基地复合利用方式，在符合国土空间规划的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展农家乐、乡村民宿等乡村产业。
在这一层次，乡村风貌专项规划需要明确同步纳入村庄(单元)规划统筹平衡、控规管控的具体指标，确定片区重要项目类型、片区级定点项目的指标与点位、片区线性设施的空间布局与指标、各类控制线和控制分区的要求，以及重点地区地块层次的编制范围和主要内容。
2.3 基于视域尺度的“项目导向”——风貌要素的设计与建设项目库
在村庄(专项)设计层次，规划对象一般为有振兴发展类需求的村庄(集聚提升类、特色保护类和城郊融合类村庄)的农村居民点(自然村)，以此开展村庄(专项)设计。村庄(专项)设计是以工程项目为依托、针对乡村具体建设行为开展的详细设计的统称，包含以提升空间品质为出发点或服务于特定项目需求的设计类型，如微观尺度的公共空间设计、农房设计、街道设计、环境小品设计等。
在这一层次，乡村景观风貌专项规划应明确纳入地块控规统筹平衡的具体指标，落实重要项目的轮廓线，深化定点设置指标、线性设施指标及其他空间控制要求。
3 基于“要素识别—特色提炼—分层施策”工作逻辑的乡村风貌专项规划编制技术路径构建
乡村风貌专项规划的主要挑战在于对象认知和分析研判环节，即如何认知风貌要素的基本构成、历史演变过程，如何识别风貌要素的载体空间、传递方式与路径，如何衔接国土空间规划新的理念与体系，实现全域全要素的规划传导与空间管控。在对象认知上，要求在不同空间层次(宏观、中观、微观)厘清风貌要素的类型与表征，并完成特色风貌的分区分类，作为空间管控的基础和依据；在特色提炼上，不仅要注重自然观照与人文关怀，还要彰显艺术性和在地性，同时兼顾传统与现代、保护与利用的关系，并通过规划技术手段与平台，达成多目标和指标的统一与协同。
回顾乡村地区的发展历程，从自然地貌的演变、农田水利的发展、社会经济的分工、民俗宗教等方面解读乡村景观风貌形成、演变的特征与规律，运用“自上而下”(内业空间影像数据、形态矢量数据、规划技术图示、社会经济数据等)和“自下而上”(外业社会调查和田野调查等)相结合的方法，梳理、提炼在这一过程中风貌特征的空间载体、形式和影响因素，并结合相关理论与实践成果，从不同空间层级建立乡村景观风貌分层认知框架：①宏观区域尺度，重点关注乡村聚落与自然环境的关系，既有天工造物的自然资源景观，也有人类耕作的农业生产景观，即识别地形地貌、山水环境、林田格局、地方物产等风貌特色的宏观表征；②中观地域尺度，重点关注村庄形态与空间系统的特征，既包括聚落与外部环境、聚落与聚落之间的关系，也包括聚落内部空间结构特征及其文化联系，即识别村庄选址格局、平面空间形态、公共空间分布、社会关系网络、文化载体空间等中观表征；③微观视域尺度，重点关注建筑群体与整体环境的表征，既包括建筑个体与群体呈现的风格特征，又包括住宅院落、街巷广场、古树名木等场所环境，即识别建筑的布局、尺度、风格、细部，以及院落环境、住宅组团等微观表征。
在此基础上，以研究区全域范围为空间数据基本单元，将高清航拍图、行政区划与国土“三调”数据作为基础底图的数据，叠加省域林相图、水文与地质要素分布图、规划图等图形文件，并以空间范畴与定位为基础，将各类社会经济数据、历史人文资源数据、社会空间特征数据以空间属性方式整理到GIS数据库中，形成可以自动识别与属性运算的基础资料；通过实地的类型普查和典型调查，补充各类资源要素的识别参数和评估参数，分别采用图形叠加法、生态质量指标法、生产力评价法、社会网络分析法、两步移动搜索法等多元指标处理方法，以行政村为核算单元，对每个村域空间进行单项与综合的指标量化和评测，形成乡村风貌“一张图”空间数据库。见图1。
乡村景观风貌特征提炼需要以前述景观要素识别和空间数据库为支撑，以行政村为基本单元，将规划技术作为风貌要素识别和风貌体系管控的“桥梁”，系统建构“特色分区—特色节点—特色结构”的评价与分析体系：一是通过“共性”景观特征评估，确定景观单元的类型，划定风貌分区并确定主导风貌要素和类型；二是通过“个性”(即代表性特色风貌)特色要素评估，确定核心特征的代表性空间范围；三是结合相关现状道路网络及其前述系统构建，确定特色风貌的空间骨架结构。见图2。
乡村景观风貌特征分区有诸多不同的方法，其中景观特征评价(Landscape Character Assessment，简称“LCA”)是当下较为成熟并且普遍应用的技术工具。LCA方法的核心在于景观类型的识别与空间单元的划分。据此，研究提出以LCA方法为核心指引，结合地域特征、时代导向与规划目标，建立景观特征/景观状况/景观性格/景观价值等需求向评价体系，综合运用空间分析方法与技术，如SPSS二阶聚类分析法、叠加分析法、景观分类空间框架(LANMAP2)等，基于要素多元性、地域差异性、多空间层次性、历史演化性、主客观统一性的属性与内涵，认知风貌本源性、综合性等区域多维本底特色，划定具有“共性”特征的景观单元，实现国土空间景观保护与规划管理。
一方面，通过村庄共性特征识别，以行政村为核算单元，确定各个片区的主导风貌特色要素及其代表区的空间范围(共性要素集聚区)，即主导风貌节点；另一方面，除主导风貌特征外，增补极具价值性、代表性、稀缺性的风貌特色要素及其代表区的空间范围(特性要素集聚区)，即特性风貌节点。进而将“共性”要素集聚区和特性要素集聚区进行空间叠加与拟合，形成具有“个性”特征的风貌特色节点。
首先，梳理与特色节点密切相关的现状道路，形成线路的初试选择库；其次，综合研判特色节点就近路线、居民出行路线、道路出行环境等特征；最后，通过叠加分析与路径拟合，优选道路网络集合，并通过开发建设的必要性、意愿性、实操性等，推演出符合当下认知水平与行动逻辑的景观风貌空间结构。
根据乡村风貌特色分区划定、特色核心选取、特色结构搭建，对接国土空间专项规划的目标导向与深度要求，借鉴既往规划管控的思路和逻辑，从区域总体规划层次、片区单元规划层次、村庄(专项)设计层次提出乡村风貌分层管控的内容与重点。见图3。
3.3.1 以“结构引导”为抓手，实现区域总体规划层次的管控
根据风貌特色分区及特色要素识别结果，综合考虑有振兴发展类需求的村庄(集聚提升类、特色保护类和城郊融合类村庄)的集聚程度、资源禀赋的富集程度、未来发展潜力和周边资源联动的可能性等要素，形成组团片区的特色定位和总体结构，确定特色主题、特色产业、特色文化和特色生态的类型与目标，并通过村庄分类建设引导、景观轴线和标志节点控制、公共服务设施及重大项目引导等方面的内容落实区域总体规划层次的管控实施。
3.3.2 以“图则管控”为抓手，实现片区单元规划层次的管控
根据风貌特征提炼体系结果，一方面落实和细化区域总体规划层次的管控要求以及相关的“点—线—区”空间范围及控制要求；另一方面，建立重点村“一村一档案”的引导体系和建设标准，明确特色要素的建设目标、建设重点和建设模式等，形成有针对性的建设策略。更关键的是，加强对农村宅基地、规划新增的集体经营性建设用地、公益性建设用地(“三块地”)的管控，通过“地块图则”的方式，明确土地用途、容积率、建筑高度、建筑密度等规划要求，后续纳入规划条件作为土地使用的组成部分。
3.3.3 以“建设项目”为抓手，实现村庄(专项)设计层次的管控
根据前述两个层次的风貌管控引导要求，落实重点专项及其重点建设项目库。同时，根据实际需要，梳理典型村的先进经验和做法，通过“专业图集+村民手册”的形式，开展示范和推广。
4 基于“站位—许可—监管”全环节的乡村风貌实施保障体系构建
4.1 加强认识站位，片区化推进乡村景观风貌提升工作
乡村景观风貌提升工作作为乡村全面振兴的重要抓手，既是乡土文化传承和乡村生态保护的必然选择，也是促进乡村经济发展、增强社会凝聚力的重要途径。因此，乡村振兴和可持续发展的首要任务是明晰其在乡村地区特色保护与持续发展过程中的地位及其核心引领作用，分层分类、详略得当形成衔接国土空间管理逻辑的规划编制内容与技术体系，以及与之匹配的创新管理框架的内容、工具、指标、监测与督查手段。
4.2 加强规划许可，建立乡村建设项目设计方案专项审查机制
《乡村建设规划许可证》是乡村建设行为的法定凭证，也是实施乡村风貌管控的重要手段。探索建立乡村建设项目的设计方案专项审查机制，将是否符合乡村风貌管控的目标与要求作为批准项目实施的重要审查依据。乡村建设项目专项审查可以由乡镇人民政府(街道办事处)建设主管部门实施，也可委托驻镇设计师或建设项目所在村的驻村设计师实施。县(市、区)建设行政主管部门不定期开展审查机制运行情况调研并予以业务指导。
4.3 加强实施评估，建立专项规划实施评估与联动纠偏机制
实施评估作为监测城乡发展、检验规划是否合理的重要手段，其有效性已被学术界认可。我国已基本建立了空间规划“一年一体检，五年一评估”的常态化实施监督机制，能够形成对乡村风貌相关问题的基本反馈。因此，以实施评估为抓手，围绕地方发展与民生需求，衔接相关各专项部门的工作重点，能够形成“自下而上”目标与指标的生成、修正、完善机制，从而在顺应顶层谋划的基础上，更好地面向市场，并适应多元化的发展需求。
4.4 加强巡查监管，建立乡村景观风貌巡查纠偏机制
为全面提升乡村景观风貌工作，充分动员勘察设计行业专业技术力量，优选设计大师、专家学者和长期深耕乡村建设领域的资深设计师，建立全市乡村建设咨询专家库，承担起全市乡村建设“技术顾问”的角色，接受市建设行政主管部门委托，通过不定期巡查的形式，深入乡村一线对建设项目提出意见建议，对不恰当的农村住房、乡村建设和施工手法进行排查，及时发现解决问题。
随着国土空间规划及相关政策的明晰，乡村规划的主要任务已从解决土地指标及其空间落实的主要问题，重点转向在管控约束下如何推进乡村地区更高质量、更快步伐的全面振兴与特色发展，乡村风貌提升工作是“抓手”，更是“关键”。因此，分层分类编制实用导向、详略得当的乡村风貌专项规划，加强规划设计融合和政策集成创新，高质量支持推进宜居宜业和美乡村与新时代鱼米之乡建设，是新时期乡村风貌保护、管控和提升的工作重点，也是乡村风貌专项规划编制实施需要及时响应的要点。希望此次研究能让各方充分认知到风貌提升工作的重要性和必要性，并明晰编制体系的重点内容和实施路径，为推进乡村地区全面振兴与特色发展助力。
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