分析大都市成长区公共服务设施配置的特征与存在问题，深入挖掘影响大都市成长区公共服务设施合理配置的因素，全面梳理公共服务设施供需关系的转变趋势，基于此提出大都市成长区公共服务设施的配置优化策略，并以广州开发区为例展开实证分析，以期为同类地区提供借鉴。
[关键词]大都市成长区；公共服务设施配置策略；广州开发区
[文章编号]1006-0022(2024)10-0113-08
[中图分类号]TU984
[文献标识码]B
[引文格式]张擎．大都市成长区公共服务设施的配置优化策略：以广州开发区为例[J]．规划师，2024(10)：113-120．
大都市区是指以大城市为中心向外辐射，囊括与其有着密切社会经济联系的、具有一体化倾向邻接地域的区域，其中包含了众多的城镇化、半城镇化和城乡一体化地域。大都市成长区是大都市区的衍生概念，指大都市边缘的扩展地区，是大都市核心区功能与人口向外扩散、重新整合的关键区域。近年来，国内外学者对以“边缘城市”为代表的大都市成长区的形成、演化及发展特征进行了大量探讨，并进一步延伸出对大都市区扩张、开发区导向的城镇化发展等问题的研究。
在城市快速发展过程中，大都市成长区出现了土地城镇化速率远超人口城镇化速率、城市服务功能滞后于产业经济增长等一系列发展结构失衡问题，极大地制约了社会经济的高质量发展。在“以人民为中心”的发展导向下，近年来学界对大都市区公共服务设施体系的研究得到了广泛关注，但这些研究主要聚焦于公共服务设施体系构建、设施供给与人口需求协调、设施可达性等服务能力评估、专项设施布局等单一研究维度，且呈现出城市中心区研究多、外围地区研究少的特征，鲜有针对大都市成长区这一特定空间的公共服务需求与供给策略的系统性研究。
本文立足于分析梳理大都市成长区公共服务设施配置的特征与问题，提出公共服务设施供给体系优化的路径，并基于《广州市黄埔区国土空间总体规划(2021—2035年)》(草案公示)、《黄埔区医疗卫生设施布局专项规划》、《黄埔区基础教育设施布局规划与配置标准研究》等的编制与实施，以广州开发区为例展开实证分析，以期形成面向同类地区公共服务设施配置的优化策略。
在传统大都市区“摊大饼式”的近域空间拓展模式下，外围地区空间发展往往以“半城镇化”“睡城化”“园区化”为主要表征。不同于西方国家主要城市“由内城衰败到郊区集聚再到内城复兴”的发展路径，我国大都市区的扩张更多表现为各级开发区和新城主导的外围空间扩展，以及随之而来的老城区人口、产业与服务功能的逐步外溢。近年来，随着我国大都市区域空间结构由单极扩张向多极网络化发展转变，外围独立分散的单一功能城郊空间开始向拥有一定综合功能的区域次中心转型，逐步形成了一批兼具人口增长与产业活力的成长区，高强度的经济活动与多元人口集聚催生出具有双重特性的公共服务设施供需关系。
2020年5月，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变，公共服务设施多元供给成为我国建立健全要素市场化配置、进一步激发市场活力的重要抓手。一方面，近年来由政府提供、保障社会正常运转所必需的基本公共服务供给体系不断完善；另一方面，以市场为供给主体、为远期公共服务升级蓄势储能的非基本公共服务设施供给也在不断“升温”，有效地缓解了托育、民办教育、社会办医疗养老等关键领域的供需矛盾。在公共服务供给内涵逐步多元化的背景下，社会治理水平提升需求也大大增加。
2021年12月，国家发展和改革委员会会同20个有关部门印发了《“十四五”公共服务规划》，在落实国家关于持续推进基本公共服务均等化发展目标的基础上，首次将覆盖面更广、供需矛盾更突出、使用层次更多元的非基本公共服务及生活服务也同步纳入规划范畴，从公共服务供给端主动适应了当前社会主要矛盾的转变。
大都市成长区错综复杂的城市治理体系决定其人口兼具高流动性与结构复杂的特点，以政府供给为主的基本公共服务设施已无法满足多样化的设施服务需求，急需拓宽设施供给渠道，统筹考虑不同时空维度，提高设施布局与运营的针对性、精细化、弹性化，提升资源供需匹配水平。
大都市成长区的出现与发展往往与城市特定的经济功能需求联系紧密。在快速城镇化的推动下，大都市成长区较为频繁地开展“撤乡(镇)设街、村改居”等行政区划调整，同时普遍存在着“区、镇(街道)、村(社区)”等行政管理单元与园区管委会等经济功能管理单元“条块结合”的城乡治理结构，多元的社区隶属关系使大都市成长区成为大都市公共管理最为薄弱的地域。复杂的社会治理主体导致公共服务设施管理职能与管辖范围难以界定，进而造成区域设施与服务供给陷入“多头管理”与“无人管理”状态并存的困局。
不同于大多数城市核心区城镇化进程的日益趋缓，大都市成长区在未来相当长的一段时间仍会受到土地城镇化与人口城镇化的双重发展动力影响，城市空间与人口结构依然存在急剧变化的可能，城市功能重构过程中的公共服务设施需求兼具复杂性与动态性双重特征，设施配置需要满足不同群体的差异化诉求，并应持续加强对人口变化带来影响的重视。因此，当前公共服务设施配置应主要满足多元化人口“具有可享受各自需求服务的自由”，而非面向规范标准的“普遍平等化”配置。
近年来，受生活成本、就业机会、环境品质等因素的驱动，越来越多的青年人口开始集聚于新城区、开发区等大都市外围地区，中心城区新生代人口的“迁移城镇化”、外来务工人口的“就业城镇化”与本地村改居地区人口的“就地城镇化”也合力推动了大都市成长区的发展和扩张。因此，作为城市核心区服务功能、现代产业与人口外溢的主要承载地，大都市成长区聚集了基层技术人员、创新人才、高级管理人员与属地原住居民等多样化人口群体，这些群体具有年轻化、技能化及高流动性等特点。复杂的社会结构与人口结构对公共服务设施的需求结构产生了巨大影响，而大部分地区的现行设施配置标准未能有效应对差异化需求，且缺乏针对性的土地资源开发整备政策支持。
近期来看，大量青年就业人口及学龄人口、育龄带眷人口的快速集聚对大都市成长区的基础教育设施产生了集中需求，给政府的土地供给与财政运营造成很大压力。通过组群存续法推演人口年龄结构的变化趋势，中远期大都市成长区对公共服务设施的需求将随着其人口年龄结构变化而转移，学龄人口成长与青年就业人口逐步老龄化带来的设施需求波峰，将从基础教育设施向医疗卫生设施与养老服务设施变化，在一定时期内过度供给且缺乏使用弹性的单一类型设施将面临闲置的风险(图1)。例如，2022—2023年入学季期间，全国多地同时出现幼儿园“关停潮”与小学学位告急的现象，重要原因为在2016—2017年的生育高峰期后，各地政府针对单一学段集中供给的基础教育设施出现了因学位转承而造成的供需错配。此外，随着不同年龄段居民消费结构与生活方式的转变，其对于公共服务设施多样化、便捷化、品质化、属地化的预期层次也在逐步提升。
2 大都市成长区公共服务设施全生命周期供给体系优化路径
面向大都市成长区城镇化演进历程及公共服务设施供需关系的特殊性，本文探索建立“特色需求精准识别、分区施策靶向供给、动态引导长效管理”的公共服务设施全生命周期供给体系优化路径。
当前大部分地区的公共服务设施供给往往以模拟一般需求的自上而下标准化单向供给模式为主，缺乏针对大都市成长区复杂的社区构成与多元人口内在需求的差异化响应。为此，应重点考虑从以下方面精准识别特色需求：一是在落实总量控制的前提下，整合分析历年人口统计数据、人口普查数据、手机信令数据以及社交软件打卡等网络开源数据，结合问卷、座谈等社区调研方法与城市发展阶段分析，精准把握不同类型居住社区与产业社区人口的设施实际使用偏好，细化设施配置类型，确保设施供给更贴近实际需求；二是建立健全政府、市场、社会多元主体之间的长效协调反馈机制，实现规划引导与特色需求耦合、供给运营与使用反馈匹配，强化设施供给方、运营方、监管方、使用方的持续互动。
在遵循宏观管控体系的基础上，面向大都市成长区不同类型、不同发展阶段空间单元的需求特色，设施配置标准与管控应当体现一定的差异化。通过划分公共服务设施布局策略引导分区，分类分级完善指标体系、设施类型、布局模式等配置要求，合理匹配大都市成长区人口变化趋势与特色需求。例如：针对与主城区紧密接合、土地资源相对紧张、建设密度较高的区域，新建、改扩建设施管控指标应满足下限控制要求并强化存量用地盘活，对设施复合利用提出引导性条文，提高土地资源使用效率与设施使用时间转承弹性；针对增量空间相对充裕、建设密度较低的城市新区，建议采用上限指标，提升设施使用舒适度与服务质量，以“优质公共服务+”的方式逐步引导新增人口外溢集聚。
实现公共服务设施科学长效管理的关键在于要突破过往自上而下“事前管控”的“一次性供给”思维，建立涵盖需求分析、标准制定、规划编制、规划实施、评估预警、跟踪反馈等关键环节的循环引导流程与全生命周期管理机制，从而保障公共服务设施供给与多样化需求的动态匹配。一方面要推动规划引导与设施运营管理的有机结合，充分调动规划管理部门、设施运营组织、社区规划师、第三方评估机构形成合力，构建集建设、使用、运营、监管、沟通、反馈等功能于一体的设施利用动态管理模式，强化设施全生命周期高效利用；另一方面要通过建立规划和自然资源、住建、教育、卫健、民政、文体等多部门共商监管平台，落实设施用地保障与需求适配，实现土地供给、开发管控、建设运营的全过程分工协调。
3 广州开发区公共服务设施配置实证研究
3.1 研究区域概况
广州开发区位于广州东部，总面积为484.17 km2，以占全市6.5%的土地面积、6.7%的常住人口，创造了全市40%的工业产值、15%的GDP和17%的税收，在经济总量支撑、战略性新兴产业培育、多元结构人口增长等方面表现突出，是广州大都市区周边典型的成长区。
作为1984年国务院批准设立的首批14个国家级经济技术开发区之一，广州开发区在20世纪90年代中期便已先后形成了西区、东区、永和片区等多个外资主导型工业园区。20世纪90年代后期，广州开发区开始“二次创业”，推动传统的外资引入发展模式向内生创新转型，于1998年启动了广州科学城的建设。此后，学界研究的重点不再局限于开发区本身，而是向功能复合的城市新区及综合城区转型升级、产业空间与城市空间的整合重构转变。21世纪初，伴随广州“东进”战略的实施，主城区空间逐步“东拓”，广州开发区“重生产、轻生活”的设施服务体系无法满足城市复合服务功能需求的问题日益凸显。为破解这种社会功能滞后于产业经济发展的结构性矛盾，广州针对开发区先后进行了两轮行政区划调整：2005年，在原广州开发区的基础上整合周边城镇社区与农村，设立萝岗区，实施“政区合一”体制；2015年，将广州开发区、原萝岗区与原黄埔区合并为新的黄埔区，在保留开发区经济体制的同时进一步完善其城市服务功能，通过在更大的区域范围内统筹产业、创新要素等融合发展，逐步形成产业园区、创新城区与城市片区的协调发展格局，同时也对公共服务设施的多元化合理配置提出了更高的要求。见图2、图3。
图2 广州开发区城市转型的人口需求与空间支撑演变历程
3.2 广州开发区公共服务设施配置方法
3.2.1 强化时空分异梳理与供给模式分析，识别设施差异化使用需求
(1)多元人口结构催生复杂的设施需求
广州开发区行政区与经济功能区合一管理体制带来了高度多元化的人口构成与设施需求(表1)。根据“七普”数据①，截至2020年11月，广州开发区常住人口为126.44万，较2010年增加43.28万，10年增长了52.04%。
在年龄结构方面，全区0～14岁人口及15～59岁人口占比均较全市平均水平高1.5%左右，60岁及以上人口占比较全市平均水平低3%左右，少儿抚养比占全市总抚养比的比重为73.52%，位居全市第一位，高出全市平均水平9.57%，可以反映出广州开发区劳动及后备年龄人口充足、人口红利将较长期存在。此外，2020年广州开发区家庭户的户均人数为2.25，比2010年减少0.25人，家庭户规模变小的趋势仍在持续。由于缺少家庭网络在养育幼儿方面的支撑，婴幼儿照护需求开始凸显。因此，近期需强化基础教育、幼儿托育、妇幼保健设施的配置，同时应考虑新增人口“红利潮”退去后闲置教育设施的再利用问题。
在受教育程度方面，全区每10万人口中拥有大学文化程度的有2.99万，比全市平均水平多0.26万，对比2010年，大学以上文化程度人口比重增长近一倍。高知人群的快速增长也带来了对口腔医院、国际学校、综合型文体设施等个性化、品质化、精细化公共服务的更大需求。
在非户籍人口方面，全区流动人口规模为69.46万，占常住人口的比重超过五成。数量众多的流动人口为社会经济发展做出了巨大贡献，也对随迁子女托育及基础教育、产业社区医疗服务等领域提出了更高的要求。
(2)空间成长阶段分异引发设施需求差异
从发展脉络来看，广州开发区在不同成长阶段的空间分异特色明显，对公共服务的需求有显著差别。1984—1992年的发展初期是与城市空间分离、体制割裂的“孤岛飞地”，生产功能单一，公共服务极度依赖母城；1993—2005年是以低成本空间选择为导向的蛙跳式扩展期，单个产业园区发展成熟后往往选择另辟飞地承载新园区，大规模就业人口的流入带来了园区自身难以承载的公共服务需求；2005年之后，开发区开始推动产业园区向综合城市转型，以行政中心搬迁、大型公共服务设施新建带动萝岗新城的开发，并在2010年启动了中新广州知识城的建设，进一步补强城市公共服务功能。在此期间，原处在城郊的大量村落在城市扩张中被忽略，成为城中村，低质量村级设施难以支撑现代城市服务需求，城市公共服务出现了片段化的真空地带。
从空间布局来看，南部黄埔港片区发展历史最长，公共服务设施体系建设也最完善，但存在设施老旧、标准化程度低、扩展空间不足等问题，亟须结合存量土地再开发拓宽设施供给渠道；中部科学城片区的设施多为近10年新建，服务区域的中大型设施标准化程度较高，但基层设施的服务网络有待加密；北部知识城片区建设起步较晚，存在设施等级低、布局散等问题，暂时难以支撑“国家中心知识城”的发展定位。见图4。
广州开发区阶梯化、片段化的空间发展分异是其设施分布与服务不均衡的根本原因。因此，仅从完善公共服务设施体系入手，只能暂时缓解供需矛盾，无法从根本上解决问题，需要从开发区总体功能布局的角度进行反思。
(3)单一均质化设施供给模式与需求结构错配
当前，广州开发区公共服务设施配置的主要依据为《广州市城乡规划技术规定》(以下简称《规定》)，以服务人口规模、行政单元等级为标准进行设施供给。为兼顾公平与效率，这种设施配置模式更关注群体的需求，无法做到对所有个体需求的“应识尽识”，难免出现应对与供给盲区。在此导向下，详细规划明确的公共服务设施规模往往由人口总量推导得出，忽视了对人口年龄结构变化、职住平衡要求、特色设施需求等内容的综合分析，缺乏对市场需求变化的适应性与多元人群的针对性。例如，《规定》中仅明确了综合医院、社区卫生服务中心(站)等基本医疗卫生设施的配置要求，并未将大都市周边成长区急需完善的妇幼保健设施、婴幼儿托育设施、平急两用设施、社区医养结合设施纳入管控；又如，《规定》仅对单一功能设施的配置要求做出具体规定，未考虑土地集约节约背景下设施综合利用与功能转换的要求，难以满足现代人群对于复合公共空间使用的时空行为需求。
街头随机访谈与问卷调查结果显示，75%的受访者认为将大型文体设施与商业中心合并设置将会有效提升设施的吸引力与留驻意愿；68%的受访者认为应加快完善学校体育设施的闲时共享机制，增加运动空间供给，以适应开发区众多年轻人的健康需求；78%的育龄受访者认为完善的婴幼儿托育体系将大大提高居民的生育意愿。
(4)以特色需求为导向，加强设施差异化配置引导
面对广州开发区多元的社会治理结构与人口需求，应在基本服务功能均等化的基础上，强调差异化的特色设施配置引导。由于公共服务设施供给职能涉及多个部门，需要通过体系化的建设标准整合，强化部门协作，打破以往单一部门管理的局限。在国土空间总体规划及相关专项规划的编制过程中，开展人口结构与设施需求时空变化趋势分析，梳理不同发展阶段、不同产业功能类型产生的差异化设施需求，在标准优化、用地供给、实施运营等阶段统筹细化设施布局要求与使用模式，并结合详细规划的编制分区分类落实相应的建设管控指标。
例如，针对广州开发区婴幼儿与青少年占比较大的特征，积极推动卫健、教育等相关单位开展跨部门合作，在全区基础教育与医疗卫生专项规划编制中进一步深化细化设施配置要求。通过在知识城、长岭居等育龄人口集中区域设置集托育照料、妇幼保健与幼儿启蒙早教等托幼功能于一体的妇幼综合服务中心，在综合医院与妇幼保健院加大母婴同室病房配置比例等方式，着力解决育龄人口子女抚育的后顾之忧，推动人口结构健康发展。
为促进广州开发区形成均衡的城市功能布局，需要从多中心、网络化空间布局的角度引导产业、人口与城市服务功能的有机集聚和适度分散。衔接《广州市黄埔区国土空间总体规划(2021—2035年)》(草案公示)中提到的“三城一岛”联动空间结构②，针对各主要功能区发展阶段差异、增存空间特色与设施服务能力，划定设施配置策略分区，发挥新城区新优势，焕发老园区新活力。见图5。
图5 广州开发区公共服务设施布局策略
资料来源：《广州市黄埔区国土空间总体规划(2021—2035年)》(草案公示)。
针对开发区西区、长洲岛、老黄埔等建成时间超过30年的老园区、老城区，重点强化社区医养结合服务中心、怡康服务站、老年大学等适老型设施的配置。通过政府储备、国企做地、储改结合、自主更新等手段推动存量用地进行整备再开发，以“权益打包”的方式将公共服务设施与经营性项目进行捆绑，并结合财税与容积奖励等支持政策，鼓励权属人通过自主更新的方式提供非基本公共服务设施与生活服务设施，拓宽存量地区设施供给渠道。
针对云埔街道、南岗街道、新龙镇等城中村改造项目总量大且分布集中的区域，以镇街为单元统筹更新项目设施需求，因地制宜合理明确配置标准，提高土地利用效率与设施复合利用水平，协调开发时序，避免以往因单个更新项目独立开发造成的大型设施配置不足与小型设施重复建设。
针对中新广州知识城、广州科学城等新城区，在详细规划编制和出具规划设计条件阶段，按照配置标准上限重点保障大型文体设施、优质中小学、二级以上综合医院、超级邻里中心等高等级设施建设，同步提升基层设施服务水平，吸引不同结构的新增人口向新城区集聚，完善增量地区的综合服务功能。通过强化专项规划编制与土地储备计划、供应计划的横向协调，优化土地供应时序，确保公共服务设施优先建设与投入使用。
3.2.3 创新规划管控方式，强化设施全生命周期高效利用
根据2021年国土变更调查数据，广州开发区国土开发强度超过40%，已进入以存量为主的发展阶段，迫切需要通过创新公共服务设施空间弹性管理与转承使用机制，提升城市治理现代化水平。
一是强化空间共享与功能兼容。在满足国家与地方公共服务设施配置标准的基础上，针对医疗—养老、文化—体育—商业、文化—体育—公共绿地等具有功能联动效应的设施，在国土空间规划与公共服务设施专项规划编制中进一步细化设施弹性共享与集中配置要求，围绕知识城核心区、科学城核心区以及规划的黄埔高铁站周边等区域的综合服务中心，推动建设若干个超级邻里综合体。面向健康城市建设要求，重点完善学校体育设施闲时共享机制，深化体教融合；面向教育设施复合利用，强化不同学段空间的灵活转承，在基础教育设施规划布局中加大九年制、十二年制学校及完全中学配置比例，弹性应对学位波峰转移。
二是推动详细规划管理由刚性管控向刚弹结合的引导转变。对于国土空间规划确定的战略留白区域，以设置政府保留区地类的形式应对未来产业与人口发展的不确定性，保留区可用于布局公共管理与公共服务设施(A类)、市政公用设施(U类)、交通服务设施(S类)及公共绿地(G类)等大类功能，未来可根据地区的实际需求在规划设计阶段明确具体功能，并强化混合业态的功能引导，进一步提升公共服务设施在规划阶段的配置弹性。
三是强化“平急两用”设施的应急服务能力储备。面向健康社区建设要求，推进区内现有大型文化体育场馆等公共设施“平急两用”改造建设，新建改建设施应做好“平急两用”专项设计，充分考虑重大公共卫生安全事件防控、避险避灾等方面的应急需求，预留改造空间与应急设施接口，使其具备快速转化为救治隔离或应急避险场所的基本条件。
构建兼具公平性与全面性的公共服务设施供给体系，既是提升大都市成长区综合竞争力和宜居水平的重要举措，又是实现社会治理能力现代化的关键一环。完善的公共服务设施一方面可以强化社区全龄人口的凝聚力，推动开发区综合服务功能完善，另一方面能促进产业体系转型升级，从而吸引更多的高素质人才，形成“设施—功能—人口”的良性互促循环。
本文尝试从多元供给和异质需求的角度深入挖掘影响大都市区周边成长区公共服务设施合理配置的因素，全面梳理公共服务设施供需关系的转变特征与趋势，并以广州开发区这一人口与经济增长动力强劲，同时公共服务设施供需矛盾突出的典型地区为例开展实证分析，从以需定供的配置引导、分区施策差异供给、弹性供给与全生命周期运营管控等方面提出设施配置策略，以期为同类地区公共服务设施规划实践提供借鉴，实现从“成长”到“成熟”发展阶段的转变。
【注 释】
①数据来源于《广州市黄埔区第七次全国人口普查课题研究报告》(黄埔区统计局、黄埔区第七次全国人口普查领导小组办公室)。
②内容来源于《广州市黄埔区国土空间总体规划(2021—2035年)》(草案公示)中关于“加速推进中新广州知识城、广州科学城、广州海丝城、广州生物岛‘三城一岛’空间联动发展”的相关说明。
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